PRIMERAS LECTURAS SOBRE EL NUEVO ESCENARIO DE LA EDUCACIÓN NACIONAL

La asunción del gobierno de Mauricio Macri luego del triunfo en las elecciones de diciembre de 2015 inauguró una nueva coyuntura histórica signada por la transición de un ciclo de doce años de gobierno del kirchnerismo cuyas principales políticas estuvieron orientadas a la recuperación del papel regulador del Estado, al fortalecimiento del salario de lxs trabajadorxs y al desarrollo de procesos de inclusión social y educativa que se vieron reflejados en el paisaje escolar. Junto con y más allá de un balance necesario sobre el ciclo anterior, la nueva etapa muestra un giro contrastante en la que se destacan medidas políticas (despidos masivos de trabajadores en el sector público y desmantelamiento de programas vinculados con la materialización de derechos) y económicas (devaluación de la moneda, quita de retenciones al agro y a la minería, liberación del cepo cambiario y pago a los fondos buitres) que, complementadas con otras (nuevo protocolo de seguridad), configuran un escenario complejo con evidencias de retrocesos históricos  que tendrán efectos inevitables en las instituciones educativas y en la vida cotidiana de estudiantes, docentes y familias.

Realizaremos, en primer lugar, una breve caracterización de la política educativa a partir de las primeras medidas del gobierno. En segundo lugar, desarrollaremos una serie de reflexiones sobre algunas cuestiones anunciadas y tematizadas en medidas y discursos públicos del Presidente y del Ministro de Educación y Deportes, que merecen un tratamiento específico.

Luego de un decreto de necesidad y urgencia (con notables errores) que apelaba a la derogada Ley Federal de Educación y que fuera más tarde rectificado por la demanda de CTERA, quedó explícita la primera decisión política: la reestructuración del Ministerio de Educación como Ministerio de Educación y Deportes. Este hecho abre interrogantes acerca de las razones que fundamentan tal decisión, así como sobre las cuestiones vinculadas con la reasignación presupuestaria que podría implicar. El telón de fondo que cabe recordar es que está pendiente una nueva Ley de Financiamiento Educativo y que fue presentado un proyecto en diciembre de 2015 que propone elevar el presupuesto educativo al 10 % del PBI (Puiggrós-Oporto).

Una segunda decisión política se vincula con los despidos estatales en diversas áreas y ministerios, lo que supone el vaciamiento de programas (fines, progresar, Conectar Igualdad, entre otros) y el desmantelamiento de equipos de trabajo con experticia acumulada. De esta manera, la pregunta que se abre es cómo y con qué orientación abordará la actual gestión los tópicos y los problemas que tales programas atienden, como el problema de la terminalidad de los estudios secundarios o el de la inclusión digital.

Por último, una tercera decisión política refiere al modo en que el gobierno llevó adelante las negociaciones por la paritaria docente con los sindicatos, que se caracterizó por sus marchas y contramarchas respecto del piso nacional y por las diferencias entre funcionarios. Así, se mostró una vez más la puja distributiva entre nación y provincias. En concreto, si bien en la mayoría de las jurisdicciones se produjo el inicio de clases, en otras se demoró. Resultan motivos de preocupación las medidas represivas o coercitivas que aplicaron contra los docentes algunos de los gobiernos provinciales, así como la no transferencia de fondos nacionales correspondientes al incentivo nacional docente y al fondo compensador que reclama CTERA.

A partir de la presentación de estos aspectos inaugurales (que perfilan un escenario en el que el debate sobre el financiamiento del sistema educativo será central) nos interesa problematizar algunas cuestiones a las que se ha referido el nuevo gobierno: el gobierno del sistema educativo, las políticas de evaluación, la atención de la primera infancia, las políticas de educación superior y la transmisión de la historia reciente.

El gobierno del sistema educativo

En los discursos del nuevo gobierno se ha aludido a la intención de respetar el federalismo y más concretamente a la descentralización de los programas nacionales desarrollados por el gobierno anterior.

Estas posiciones traen una gran  preocupación, sobre todo si las pensamos en relación con algunos antecedentes históricos. La transferencia de instituciones educativas y la implementación de la Ley Federal de Educación durante la década de los noventa, lejos de consolidar una política de carácter más federal, contribuyeron a agudizar los problemas de segmentación, fragmentación y desarticulación del sistema educativo, que se expresaron, entre otras cuestiones, en la dispersión curricular, el acrecentamiento de las diferencias salariales y la desigual inversión por estudiante en las distintas jurisdicciones. Las políticas implementadas durante la última década marcaron un giro respecto de la reforma de la década anterior. Desde un discurso basado en la igualdad, la inclusión y la justicia social, el gobierno nacional recuperó un rol protagónico impulsando políticas (Conectar Igualdad y auh) que estuvieron destinadas a los sectores tradicionalmente excluidos del sistema e impulsando también nuevos espacios de institucionalidad dirigidos a la construcción de una formación común (Instituto Nacional de Formación Docente). Se registraron avances, en términos de re-articulación del sistema, a partir de la Ley de Educación Nacional y la Ley de Financiamiento Educativo, aun cuando no se han superado las fuertes desigualdades entre las provincias.

En el actual marco de pretendida reconfiguración del vínculo entre nación y provincias, cabe preguntarse cómo se garantizará el derecho a la educación en un país federal, qué responsabilidad asumirá el Estado nacional en sus diferentes instancias, cuáles serán las políticas que posibilitarán la materialización de este derecho, en qué medida la descentralización de los programas anunciada no profundizará las desigualdades persistentes.

Entendemos que habría que avanzar en la sanción de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (pendiente desde la reforma constitucional de 1994) que sirva como instrumento para la redistribución de recursos entre jurisdicciones. Por otra parte, nos interesa pugnar por una nueva Ley de Financiamiento Educativo que contribuya a articular un sistema nacional sobre bases federales y a superar las desigualdades existentes, a partir del doble esfuerzo de, por un lado, sostener la construcción de lo común y, por otro lado, garantizar el respeto por la diversidad y las diferencias regionales.

Las políticas de evaluación

Una de las propuestas del nuevo gobierno fue la creación del Instituto Nacional de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa.

Esta creación  finalmente no se concretó, sino que se produjo en cambio la creación de una Secretaría de Evaluación Educativa, que desconoce la Ley Nacional de Educación que establecía un “Consejo Nacional de Calidad de la Educación”.  El decreto señala el objetivo de “proveer herramientas institucionales dirigidas al desarrollo de las políticas de evaluación” y de dotar de una unidad de coordinación política para “jerarquizar la evaluación de la información necesaria para la toma de decisiones”.  Aún no contamos con la información sobre cómo, cuándo, dónde, quiénes ni a quiénes irán dirigidas esas políticas y cuáles serán las herramientas. La definición de políticas públicas (en este caso políticas de evaluación) requiere la explicitación del paradigma que le da sustento. Urge conocer qué vinculación se establecerá entre los resultados de la evaluación y el financiamiento educativo y cómo esa información será interpretada por los funcionarios educativos y trasmitida a la sociedad. Fundamentan nuestra inquietud experiencias realizadas en otros países (como Chile), posiciones internacionales críticas sobre las pruebas PISA (que son las que el gobierno presenta como modelo) y la vinculación establecida en algunos casos (como Perú y México) entre evaluación y salarios docentes.

Consideramos que las políticas de evaluación que elaboran ranking,  sólo miden resultados y “premian a los mejores”, no están acordes a la concepción de la educación como derecho ya que dan prioridad a una lógica competitiva y meritocrática. No es lo mismo evaluar resultados que evaluar procesos habiendo garantizado previamente desde el Estado las condiciones educativas para que ellos tengan lugar. Por eso, las políticas de evaluación deben seguir el rumbo marcado por la Ley Nacional de Educación, que plantea a la educación como derecho.

Nuestro sistema educativo requiere que las políticas de evaluación se fundamenten conceptualmente y recurran a metodologías, instrumentos y herramientas adecuadas que, a la vez que produzcan información con participación de las instituciones educativas, contribuyan a la mejora de la educación. Asimismo hay que recordar que a lo largo de estos años se ha producido información sobre el sistema educativo. El principal problema está en el uso de esa información y en las políticas que se implementan para resolver los problemas detectados. Por otra parte se abre una inquietud respecto de la continuidad de experiencias de evaluación anteriores y de las condiciones para poder implementar formas de evaluación alternativas a los modelos que privilegian la estandarización de resultados.

La atención de la primera infancia

En discursos del nuevo gobierno se ha aludido a la atención educativa de la primera infancia como una de las prioridades, señalando la meta de la obligatoriedad de la sala de tres años.

Más recientemente el gobierno anunció la creación de un Plan nacional de Atención de la Primera Infancia que tendría por meta la creación de una red de centros de desarrollo infantil para menores de 3 años. Coincidimos en que en la Argentina la atención de la primera infancia requiere ser prioridad en la agenda pública nacional, jurisdiccional y local. Sin embargo, la pregunta que nos hacemos es sobre la vinculación entre una  “red” de centros  y  la continuidad de las políticas educativas que, en el marco de la Ley Nacional de Educación, contemplan la unidad pedagógica de la educación inicial: la universalización de la atención de los primeros años no puede ampliarse y proyectarse por fuera de una comprensión integrada del nivel.  Se le suma el indelegable cumplimiento por parte del Estado de la obligatoriedad de la escolaridad de cuatro y cinco años, aún insuficiente.  Para ello, es necesario contar con una fuerte y sostenida inversión por parte del Estado nacional que colabore con las provincias en la construcción edilicia de las instituciones educativas necesarias y en la cobertura de los respectivos cargos docentes para la atención de la infancia. Además, la inversión debe dar continuidad a la entrega de materiales (libros de cuentos, juegos y juguetes, entre otros) para el trabajo en las instituciones u organizaciones que se ocupan de esta franja etaria.

La dificultad persistente en la resolución de la atención de los primeros dos años cumplidos exige la inmediata aplicación de la Ley 27064 (aun no reglamentada) de regulación de las instituciones que brindan educación y cuidado a la primera infancia. Esta ley asume la centralidad de los derechos de las niñas y los niños y la potestad y obligación del Estado en la supervisión pedagógica de todos los espacios (fuera de su hogar) donde ellos deben permanecer. Se deben generar las condiciones imprescindibles para la educación, el desarrollo y crecimiento en la primera infancia, en igualdad de condiciones y sin distinciones de ninguna clase,  y que  los centros no se constituyan en ofertas diferenciadas de menor calidad para los sectores más vulnerables.

Por otra parte, pone en duda el interés del gobierno respecto de la atención de la primera infancia el conocimiento de la desarticulación, achicamiento y suspensión de programas y equipos de profesionales y trabajadores estatales dirigidos a garantizar los derechos de la infancia en diversas áreas del Estado (Salud, Educación, Derechos Humanos, Desarrollo Social). La calidad de vida en la niñez depende del cumplimiento de sus derechos y exige el papel activo del Estado en la definición y puesta en marcha de políticas dirigidas a la infancia. De lo contrario, el agravamiento de las condiciones de vida puede retrotraernos a tiempos no tan lejanos en los que la mayoría de los pobres eran niños y la mayoría de los niños vivían en condición de pobreza, y el Estado se desresponsabilizaba de las consecuencias de sus medidas.

Las políticas de educación superior

En materia de educación superior las expresiones del Presidente y del Ministro de Educación han puesto en cuestión tanto la idea de derecho a la educación superior como la gratuidad de los estudios universitarios.

El aumento del número de universidades nacionales en la etapa reciente (que ha llevado a tener actualmente un sistema de 53 universidades nacionales y 49 privadas) ha generado el crecimiento de la oferta institucional en zonas que carecían de universidades. Por lo tanto, se generaron nuevas oportunidades de acceso a la educación superior para jóvenes de sectores populares que son, en muchos casos, primera generación de estudiantes universitarios en sus familias. Expresiones del Presidente han cuestionado esta ampliación territorial de la oferta institucional (“qué es esto de universidades por todos lados”), negando el derecho a la educación superior que es reconocido a nivel internacional y que resulta central en la tradición universitaria argentina. Esto no obsta para señalar que hay en marcha y por delante un intenso trabajo institucional para que el acceso a la educación superior se materialice en continuidad y terminalidad de los estudios universitarios.

La gratuidad de los estudios en las universidades públicas ha sido establecida en la Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior, aprobada el 28 de octubre de 2015 y que es modificatoria de varios artículos de la Ley de Educación Superior 24521, así como de la responsabilidad del Estado, las provincias y la Ciudad Autónoma sobre el conjunto del sistema de educación superior. El Ministro de Educación ha calificado como “demagogia” haber establecido la gratuidad de los estudios en las universidades públicas, desconociendo que la misma constituye una impronta particular del sistema universitario argentino, que se caracteriza en la región por su espíritu no elitista ni restrictivo.

Los despidos de personal estatal con estudios universitarios con capacidad para trabajar en políticas públicas de diversas áreas (como el cese de convenios entre el Estado y las universidades públicas) constituyen medidas que evidencian un cambio de estrategia. Considerando los antecedentes de “convenios” con universidades privadas en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para diversas áreas de gobierno, así como con fundaciones y organismos no gubernamentales, se evidencia una tendencia a elegir nuevos interlocutores del Estado que reviertan o inviertan la orientación ideológica y social de las políticas públicas.

La transmisión de la historia reciente

Distintas medidas y discursos del nuevo gobierno traen una fuerte inquietud sobre cómo se dará continuidad a la transmisión escolar de la historia reciente.

Diversos hechos, entre otros el tardío recibimiento por parte del Presidente a los organismos de derechos humanos y el desmantelamiento de programas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, han alertado respecto de una reorientación regresiva de las políticas en el área.

Cabe recordar que el vínculo entre educación y derechos humanos no es nuevo: estuvo signado por la decisión fundamental del gobierno de Alfonsín de juzgar a las Juntas militares y de instalar el Nunca más. Aunque el tema cobró impulso con las distintas iniciativas de la sociedad civil y del Estado, recién en la última década la implicación de diferentes instancias gubernamentales en la transmisión del pasado dictatorial hizo que se recuperara el andamiaje que estructuró la memoria de los organismos de derechos humanos. El área educativa no ha sido ajena a este movimiento. Tanto por las iniciativas de las escuelas y de las de diferentes organizaciones, como por las políticas activas del Estado, la cuestión de la reflexión sobre el pasado reciente y sus herencias estuvo presente en las aulas de nuestro país. Es mucho aún lo que hace falta: indagar en las memorias locales, continuar el diálogo con las distintas concepciones y experiencias que habitan nuestras escuelas, inscribir las experiencias personales y colectivas del pasado reciente en una historia social.

A cuarenta años del inicio de la peor dictadura que azotó a la Argentina, el papel de las escuelas en la transmisión intergeneracional y la producción de esa memoria histórica es imprescindible para construir otros futuros.  La gran marcha del 24 de marzo fue masiva y mostró la conciencia colectiva existente sobre la relevancia de la lucha por los derechos humanos.  Sin embargo, la tendencia a la extensión de la racionalidad económica a todos los planos de la vida y un enfoque que pone al desarrollo de las capacidades individuales como clave de éxito y que insiste en considerar que la justicia se reduce a la igualdad de oportunidades, amenaza dejar de lado la preocupación por lo que nos une y por lo común, y amenaza también con borrar la impronta central de las luchas por los derechos, la memoria, la verdad y la justicia.

El conjunto de cuestiones desarrolladas hasta aquí no agotan las problemáticas que de modo incipiente se van anunciando en materia de política educativa para todos los niveles del sistema y su vínculo con las políticas más generales. Nuestra premisa acerca de la educación como bien público y derecho social supone (en esta nueva coyuntura y ante la amenaza de retrocesos históricos) compartir visiones y puntos de vista que colaboren en un análisis riguroso del presente y hacer conocer las posiciones y experiencias de los distintos actores del espacio educativo. En todo caso, aspiramos a mantener una conversación pública (tan necesaria) acerca del pasado, el presente y el futuro de la educación en la Argentina.

Teresa Artieda, Alejandra Birgin, Sandra Carli, Adela Coria, Myriam Feldfeber, Graciela Morgade, Marina Paulozzo, Roxana Perazza, Ana Pereyra, Patricia Redondo, Silvia Serra, Marcela Sosa, Myriam Southwell, Sofía Thisted, Perla Zelmanovich.