*Adrián Rozengardt

Cuenta Italo Calvino en “El vizconde demediado¹” la historia de Merardo de Terralba. Lanzado a la guerra contra los turcos, novato en las batallas y en la vida misma, entusiasta e inexperto, se acercó al cañón enemigo por el único lugar por donde no se debe hacer, por delante de la boca de fuego. Así, recibió un cañonazo en el centro del cuerpo que le partió, literalmente, al medio. Al día siguiente, los médicos recogieron su cuerpo en el campo de batalla y lo cosieron y pegaron. Al poco tiempo, el vizconde abrió su único ojo, media boca, dilató una parte de su nariz y respiró, se puso de pie sobre su única pierna y estiró el único brazo. La fuerte fibra de los Terralba había resistido y el vizconde, que estaba vivo pero partido a la mitad, regresó a su tierra natal.

La primera infancia en la agenda

En las últimas décadas la preocupación por la primera infancia comenzó a formar parte de la agenda de distintos actores políticos e institucionales de nuestro continente. La ampliación de la ciudadanía de las mujeres y el incremento de la participación de estas en el mundo del trabajo, la cultura, la formación y la vida social, por un lado; y el reconocimiento de los niños y niñas como sujetos de derecho, la expansión política y cultural del paradigma de la protección integral, de los instrumentos internacionales que le dieron cuerpo y las transformaciones institucionales emprendidas para su implementación, por el otro, promovieron la visibilización de la cuestión del cuidado y la educación de los más pequeños, que hasta los años 70 constituyeron una preocupación privada de la vida de las familias, particularmente de las madres.

Convivieron, desde la década del 80 hasta fines del siglo XX, tendencias progresivas en cuanto a la ampliación de derechos, con otras regresivas, expresadas en la infantilización de la pobreza y en la paradójica dificultad para acceder en condiciones de igualdad al goce pleno de esos derechos conquistados. Pasada la ola neoliberal de ajuste estructural y de reformas pro-mercado que estigmatizaron al sector público, se inició un ciclo donde se resignificó el papel del Estado, tanto en el plano valorativo-ideológico como en las prácticas concretas. Más allá de las diferentes representaciones políticas que gobernaron los países del sur de América se fue mutando, desde el inicio del nuevo siglo, hacia una intervención estatal más protagónica en lo vinculado a la población definida como “en situación de exclusión social”. Estas nuevas modalidades produjeron una reorientación discursiva, que fue virando desde la noción de riesgo y la focalización, como ejes rectores de la intervención social neoliberal, hacia un paradigma centrado en un enfoque de derechos. Este proceso consolidó una mejora relativa en los indicadores de vida de los niños y generó nuevas modalidades de intervención pública.

Aunque sin alcanzar a resolver muchos de los problemas estructurales vinculados a la desigualdad (Kessler, 2014), surge en esta etapa un conjunto novedoso de políticas sociales dirigidas a la primera infancia, que intervienen a partir del embarazo hasta la edad de ingreso a la educación formal, con énfasis en la prestación universal de servicios básicos sociales, combinadas con estrategias de protección social, laboral y familiar.

La ampliación de la cobertura de la educación inicial y la mejora de estos servicios, la extensión de la cobertura sanitaria y de vacunación, los programas de transferencia condicionada y la intervención de la comunidad organizada en el cuidado y la educación de la primera infancia, fueron algunos de los sellos distintivos de la época.

Es enorme la diversidad de experiencias y significativas las diferencias en los resultados obtenidos. Estados nacionales y subnacionales, organismos internacionales, ONG’s locales y globales, fundaciones empresarias, organizaciones sociales y comunitarias, iglesias, entre otros actores, desplegaron enormes esfuerzos y recursos para este sector de la población.

Nuevos vientos, viejos debates

Hoy somos testigos de una fuerte ruptura del discurso y la práctica política, social e institucional instalada en los últimos 15 años. Como una tormenta tropical que va llegando transformada en huracán a distintas costas de nuestro continente, en diciembre de 2015 asumió el poder en nuestro país un nuevo gobierno impulsor de un modelo de acumulación basado en la inversión externa y el endeudamiento, diferente al anterior modelo heterodoxo, de protección del empleo y orientado al mercado interno y al consumo (García Delgado, 2016). Los nuevos rectores de la política económica definen al Estado como un instrumento a favor de la modernización, transparencia y eficiencia en la gestión pública que apunta a una menor inflación a partir de un menor gasto, mayor inversión pública externa y reducción del empleo público. Los primeros meses de la gestión muestran que la cuestión social tiende a agravarse, la suba de la indigencia, la pobreza (y por lo tanto la desigualdad), junto al creciente desempleo y subempleo, parecen conformar un cuadro que impacta directamente en la condición de vida de los niños, y cómo siempre, los más pequeños son los más afectados.

En este contexto, donde conviven sensaciones de pesimismo, incertidumbre y expectativas en distintos segmentos de la sociedad, el gobierno nacional instala en su agenda la cuestión de la primera infancia a través de dos iniciativas: el envío al Congreso Nacional de un proyecto de Ley para dar obligatoriedad a la sala de tres años en el sistema educativo formal, y el Plan nacional de primera infancia, destinado al campo de la educación no formal² dependientes de las áreas sociales de los gobiernos provinciales y municipales y de organizaciones sociales y comunitarias.

Ambas propuestas reinstalan debates que tienen historia y recorrido. Como dice Patricia Redondo en la editorial de Conversaciones necesarias del 22 de agosto pasado, “La educación inicial en la Argentina tiene una larga historia de más de un siglo y en cada etapa histórica ha habido avances y retrocesos y la presencia y participación de diferentes actores políticos y sociales, además de las autoridades educativas nacionales, provinciales y municipales. A diferencia de los otros niveles educativos, la educación inicial es mucho más heterogénea en cuanto a las formas y formatos de atención y a los actores involucrados: intervienen la iglesia, los municipios, las organizaciones sociales y movimientos sociales, las propias comunidades y diferentes colectivos en barrios populares”.

Las fronteras invisibles

El tremendo problema que tuvo el vizconde Merardo y la comunidad de su comarca, es que el lado que había llegado a Terralba era su lado malo. Golpeado por la situación y su rencor, el vizconde salía a cortar por la mitad todo lo que se le cruzaba. Peras, ranas, melones, cetas, gallinas y vecinos. “…ojalá se pudieran partir por la mitad todas las cosas enteras, así cada uno podría salir de su obtusa e ignorante integridad…”, sentenciaba el vizconde.

El proyecto de obligatoriedad de la sala de 3 y el Plan nacional de primera infancia abordan un mismo segmento de la población. En un discurso por momentos complejo y contradictorio, difícil de decodificar, se entremezclan dos universos que, si bien se relacionan fuertemente, a la vez se encuentran en tensión y en disputa. La historia, los avatares sociales y económicos, el posicionamiento de los diversos actores y las intervenciones del Estado, las familias y el mercado, han conformado instituciones con sentidos, prácticas y funciones diferenciadas.

Una cosa es el sistema educativo formal, que depende de las áreas educativas de los gobiernos provinciales y otra es el conjunto heterogéneo de instituciones no formales³ que ofrecen servicios de cuidado y educación a la primera infancia, que dependen de las áreas sociales de los gobiernos nacional, provinciales o municipales o de organizaciones no gubernamentales, comunitarias, sociales, religiosas, gremiales, etc.

Es común detectar una tendencia a desvalorizar, estigmatizar y devaluar la actividad del universo no formal. Sin embargo, se debe señalar que este desarrolla una labor particular, a veces complementaria y a veces sustitutiva (por ausencia de oferta) a la del sistema educativo formal. Conforma un amplio universo de instituciones que cuida, nutre, educa y contiene a niñas y niños de hasta cuatro y cinco años de edad y a sus familias. Organizadas en diversos formatos asociativos alcanzan altos niveles de visibilidad y representatividad a nivel local. Surgidas como resultado de la demanda social por satisfacer el derecho de los niños y las niñas a un desarrollo pleno, ubicadas territorialmente, en general, en ámbitos donde viven las familias de menores ingresos y más expuestas a la vulneración de un sistema desigual, su relación con el Estado y sus prácticas de lo social han ido mutando de acuerdo al signo de los tiempos (Waldman, 2009). Herederas del formato de la educación inicial, actoras de la comunitarización y privatización de las políticas sociales de los 90 y promotoras de la precaria universalización de principios de este siglo en una mayor articulación con el Estado, las organizaciones comunitarias se han transformado en protagonistas del incipiente sistema de protección de derechos de niñas y niños.

La obligatoriedad de la sala de 3 años

En nuestro país la obligatoriedad escolar se refleja en las tres leyes educativas sancionadas desde la constitución del sistema nacional, la ley 1.420/1884, la Ley Federal 24.195/1993 y la Ley Nacional 26.206/2006. La 27.045, promulgada en enero de 2015, extendió la obligatoriedad a los 4 años y la universalización a los 3.

Hoy, a pocos meses del inicio de la gestión del nuevo gobierno, se envía al Parlamento un proyecto para bajar un año más la obligatoriedad. Solamente dieciocho meses pasaron desde que se transformó en norma una demanda sentida de la sociedad, la de la ampliación de la responsabilidad por parte del Estado en garantizar el acceso de todos los niños, particularmente los más pobres, a una educación de calidad desde los 4 (obligatoriedad) y los 3 (universalización) años de edad.

¿Cuán cerca se encuentra el cumplimiento de ese objetivo?: muy lejos. Falta incorporar más del 10% de la población de 4 que hoy no asiste -cerca de 70.000 niños y niñas- lo que implica 2.545 salas y su respectivo equipamiento, 5.000 cargos docentes, 2.000 auxiliares y más de 1.000 cargos directivos y de apoyo profesional, además del material didáctico, nutricional y lúdico. ¿Y para alcanzar la universalidad de la sala de 3?, mucho más, ya que hay que sumar al 59% de los chicos y chicas de 3 –398.000 niños y niñas- para lo que se necesitan 15.924 salas, 31.000 cargos docentes, 15.000 auxiliares y 7.500 cargos directivos y de apoyo profesional y el material didáctico, nutricional y lúdico correspondiente.

¿Es necesario plantear la obligatoriedad de la sala de 3 cuando no se ha logrado aún cumplir con las obligaciones previamente asumidas por el Estado?. Lo “obligatorio” ¿se transforma en una palabra mágica o esconde la dificultad para cumplir lo ya comprometido?. Donde ya existen normas que hacen obligatoria la sala de 3, ¿se ha logrado incorporar a la totalidad de niñas y niños en sus salas?. No. Porque el cumplimiento de la obligatoriedad en la escolarización establecido por las leyes educativas argentinas tiene un carácter declarativo que responde a las demandas sociales pero su concreción depende de cuestiones que exceden largamente al deseo o la promesa. Se pregunta Redondo, y nos preguntamos también ¿este nuevo anuncio no intenta barnizar y ocultar la falta de avances en el cumplimiento de otros compromisos previos?; ¿no se transforma esto en una enorme puerta abierta a la masiva privatización de la educación inicial?, o peor aún, satisfacer el pedido que se hiciera en el diario La Nación sobre el sistema de voucherización de la primer etapa de la educación de nuestros hijos e hijas.

En el debate parlamentario que se desarrolló en estos días en las comisiones de educación y familia de la cámara de Diputados se compartieron dos argumentos centrales. El primero fue unánime: sin presupuesto adecuado, sin un fondo nacional para la educación inicial que resuelva no solo cuestiones de infraestructura, sino también el costo de los recursos humanos que deben asumir las provincias, el apoyo nutricional, de material, etc., no hay obligatoriedad que valga.

El otro argumento, compartido por muchos de los expertos y defendido desde estás paginas es que, en este contexto, no se requiere de la obligatoriedad para resolver la universalidad ya sancionada en la Ley de educación y en su reforma reciente. Ya está definida la responsabilidad del Estado de cumplir con el derecho a la educación y garantizar el acceso a lo largo y ancho del país a la educación inicial.

El plan nacional de primera infancia

En abril pasado se publicó en el Boletín Oficial el decreto 574/16, donde se anuncia la puesta en marcha del Plan Nacional para la primera infancia “como herramienta para garantizar el desarrollo integral de niños y niñas de cuarenta y cinco días hasta los cuatro años en situación de vulnerabilidad social en pos de favorecer la promoción y protección de sus derechos”. El decreto señala a las leyes 26.061, de protección integral y a la 26.233 de centros de desarrollo infantil, como sustento normativo.

El plan aborda directamente a las centros de desarrollo infantil comunitarios y a los dependientes de las áreas sociales de gobiernos de municipios y provincias. Poco tiempo ha transcurrido desde su lanzamiento para poder hacer un análisis de su desarrollo, los montos comprometidos son muy importantes y la escala de implementación prometida una verdadera novedad en nuestro país. Es conocido por los medios que varias provincias han firmado el convenio marco y algunas ya han presentado propuestas para el financiamiento de una cantidad determinada de CDI.

El plan promete transferencia de recursos económicos (un aporte inicial por CDI y un monto mensual sostenido en la nómina de niños y niñas presentes en las actividades diarias). Este esquema es utilizado ya en la Ciudad de Buenos Aires con los CPI y reproduce, de alguna manera, la histórica y compleja política con las UDI’s en la provincia de Buenos Aires. No queda claro aún si serán aportes solo a instituciones que ya están funcionando, o si se podrán construir nuevos espacios.

En la actualidad, según datos del RENEPI⁴, hay en nuestro país cerca de 3.800 espacios funcionando, de los cuales el 56% son públicos (de ellos el 77% son municipales, el 22% provinciales y un pequeño número de nacionales) y el 44% son comunitarios. Más de 236.000 niños y niñas desde el nacimiento hasta los cinco años, son recibidos diariamente en estos espacios por casi 40.000 adultos que se relacionan con ellos, la mitad directamente en tareas de cuidado y la educación. El objetivo del Plan es alcanzar a 4.000 espacios en todo el país en los próximos cuatro años.

La transferencia de recursos económicos representaría un muy valorado estímulo para las instituciones y para los organismos públicos. No obstante, el plan abre interrogantes sobre algunos puntos fundamentales que no pueden dejar de considerarse: i) lo referido a las condiciones de contratación, cobertura médica y seguros, estabilidad, reconocimiento de la antigüedad, jubilación y otros aspectos relacionados al vínculo laboral, problema histórico y fundamental de las instituciones que no ha sido seriamente abordado desde el surgimiento de estos espacios; ii) la capacidad de los gobiernos provinciales y municipales y de las organizaciones comunitarias de aportar el resto de los recursos necesarios para el funcionamiento cotidiano y su sostenibilidad en el tiempo; iii) la necesidad de establecer estándares de funcionamiento, calidad y cobertura comunes y básicos para todas las instituciones, que a la vez respeten el contexto geográfico, la historia institucional, la trayectoria y su arraigo territorial; iv) el fortalecimiento de los órganos de control y regularización de los gobiernos provinciales y municipales; v) el sostenimiento y valoración de las modalidades de intervención de fuerte arraigo territorial y comunitario, de vínculo con las familias y de articulación con otras prestaciones sociales estatales, característicos de estas instituciones; vi) la formación continua de los educadores y educadoras, nutricionistas, talleristas y directivos de las instituciones, situación que podría resolverse con la reglamentación y puesta en vigencia de a Lay 27.064 de regulación y supervisión de instituciones de educación no incluidas en la enseñanza oficial.

La cercanía con la Fundación CONIN y su director, el Dr. Albino, con quién se han firmado convenios millonarios desde el Ministerio y a quién se le ha ofrecido cargos para cuadros de su Fundación en la misma estructura de la SENAF, es un motivo de preocupación por su insostenible y criticable postura en materia de desarrollo infantil y de salud sexual y reproductiva.

Los puentes necesarios

Pasado el tiempo, en Terralba sucedió algo inesperado, el vizconde comenzó a realizar actos de bondad, de amor al prójimo, de reparación de los daños que había venido generando. ¿Había cambiado el vizconde?, no, había llegado la otra mitad, la buena, que luego de quedar enterrada en el campo de batalla, fue rescatada y salvada. La parte mala quería matar a la buena, y la mitad buena quería cambiar a la mala. Pasó que las dos partes se habían enamorado de la misma mujer, Pamela, y ambas quisieron casarse con ella. El intento de boda de las dos mitades del vizconde terminó en un duelo al amanecer. La lucha de una parte del hombre contra sí mismo fue encarnizada, y casi en simultáneo las dos mitades se golpearon con sus espadas en el filo del cuerpo, allí donde antes se juntaban en uno solo y cayeron, mezclándose la sangre de ambas porciones sobre el prado. Rápidamente el doctor del pueblo, alborozado y feliz, juntó ambas partes y las unió con vendas y ungüentos. Muchos días después una sola sonrisa, de punta a punta de la boca despertó en un solo cuerpo y el vizconde volvió a ser, con sus contradicciones, uno solo.

No basta impulsar políticas sectoriales, educación por un lado, protección social por el otro, infraestructura por el suyo, salud por su parte. Ese esqueleto del Estado moderno dividido en áreas sin coordinación ni ejecución presupuestaria compartida solo puede ofrecer respuestas segmentadas. Tampoco sirve mezclar todo, no reconocer historias, procesos, imponer sin comprender, convalidar la idea de que una institución es más importante, o que una debe subsumirse en la otra. Hay multiplicidad de sentidos, miradas, construcciones colectivas, dinámicas, culturas, aprendizajes y enseñanzas para compartir, nadie es dueño del saber y del hacer. La desigualdad y la diferencia de calidad y cobertura atraviesa todo el sistema de educación y de cuidado, en todo el territorio del país.

En la región avanzan con fuerza algunos modelos integrados de políticas dirigidas a la primera infancia, una etapa de la vida que requiere de un esfuerzo enorme, político y presupuestario, normativo y académico, institucional y experimental. Colombia, Chile, Uruguay, Bolivia y algunos otros gobiernos han intentado superar la mirada segmentada de la oferta de cuidado y educación de la primera infancia. Es un tema de debate intenso en los organismos internacionales y en la academia de todo el continente.

En nuestro país marchamos con retraso, y para poder pegar un salto en la calidad y en la cobertura hay por lo menos tres puentes que se deben construir. El primero es el puente social, el de la distribución de la riqueza y el de la protección social universal, el puente de la inclusión y del combate contra la desigualdad. El bienestar de la niñez está fuertemente condicionado por el entorno de desigualdad y las condiciones de vida de sus familias (Mazzola, 2016). La condición sanitaria, de cuidado, educativa, de habitabilidad de los niños y las niñas dependen del sistema de interrelaciones entre el sistema político-económico-social, las familias y las infancias.

El segundo puente es el que necesita comunicar a la escuela con las instituciones de cuidado y protección social de la primera infancia. Una tensión instalada como marca de nacimiento de la educación inicial en nuestro país, cargada de respuestas apuradas, prejuiciosas y muchas veces corporativas. Como señala Patricia, cuando cita al filósofo Jorge Larrosa, “educar es responder a la llamada”, y la escuela y los docentes y las políticas educativas vienen dando respuestas diversas, que responden a intereses de cada tiempo y cada época. Las experiencias comunitarias y sociales de cuidado y educación han surgido de la identificación de necesidades que se fueron transformando en demandas, y las demandas en luchas que movilizaron diferentes actores públicos y privados, para poder dar cumplimiento a los derechos. La diversidad, en esta etapa inicial de la vida es fundamental, es enriquecedora, siempre y cuando incluya e iguale. Las mejores tradiciones y prácticas pedagógicas deben ingresar a las experiencias comunitarias; y las mejores prácticas comunitarias e integradoras deben entrar a la escuela, en un diálogo de pares y en una tensión creativa de saberes y experiencias. Y a este mismo puente hay que subir al sistema sanitario, a la justicia, la infraestructura. Algunas experiencias como el Programa “Primeros Años” o la Estrategia Nacional “Creciendo Juntos”, dieron algunos pasos en los años recientes, en esa dirección, con la enorme complejidad que requiere el encuentro entre los diversos campos de la política social.

El tercer puente es el que debería comunicar la normativa, las leyes, las regulaciones, con las políticas sociales y la inversión de recursos. Es necesario revisar las normas vigentes y las que están en debate a nivel nacional, provincial y municipal, garantizar un encuadre articulado, sentarse a programar políticas públicas capaces de entender esta etapa fundamental de la vida y actuar en consecuencia, destinando recursos adecuados, a través de un fondo específico e intangible para la primera infancia.

En definitiva, el que integra es el sujeto. Cada niño, cada niña, irá sumando a su estructura psíquica, a su acervo de experiencias, a su percepción del mundo y de los objetos, a sus saberes y creencias, aquello que nosotros, como antecesores en este sorprendente camino por la vida, les ofrezcamos y les garanticemos. El que integra es el sujeto, como el vizconde de Merardo, que hizo lo que pudo con su propia realidad.

Dependerá de nosotros si les dejamos a los más pequeños un mundo con sentido y con ganas y posibilidad de ser vivido, o si les dejamos un mundo de cañonazos, de desigualdades, de exclusiones. Y repitiendo el final de las palabras de Patricia, “las retóricas no existen, solo opacan el horizonte”.

Referencias

1 Calvino, Ítalo. El vizconde demediado. 1ª edición. Buenos Aires. Grupo Siruela. España 2013.

2 Las autoridades nacionales los identifican como CPI (centros de primera infancia) a partir de la experiencia implementada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En todo el país este tipo de instituciones asumen una gran diversidad de nombres e identificaciones. La Ley 26.263 los identifica como Centros de desarrollo infantil.

3 Porque no forman parte del sistema formal.

4 Registro Nacional de espacios de primera infancia. Realizado por la SENAF en 2015, con financiamiento del BID y el apoyo técnico de la Universidad Nacional de la Matanza.

imagen 1: N.N.»La bala del cañon» El vizconde demediado,  07/01/13; recuperado en: https://intosigndelgado.wordpress.com/2013/01/07/el-vizconde-demediado/

imagen 2: N.N. «noche de fuego» El vizconde demediado, 07/01/13; recuperado en: https://intosigndelgado.wordpress.com/2013/01/07/el-vizconde-demediado/

imagen 3: N.N. «fruto demediado»,El vizconde demediado; 07/01/13; recuperado en: https://intosigndelgado.wordpress.com/2013/01/07/el-vizconde-demediado/

imagen 4: N.N. «La posible obligatoriedad de las salas de 3 años genera polémica» 31-08-16, recuperado en: http://www.unoentrerios.com.ar/la-posible-obligatoriedad-las-salas-3-anos-genera-polemica-n1219114.html

Imagen 5: N.N. «Madryn será el primer municipio con escolarización desde los tres años»21-08-16 recuperado en: http://lu17.com/madryn/madryn-sera-primer-municipio-escolarizacion-desde-los-3-anos

imagen 6: N.N. «flores demediadas» El vizconde demediado,  07/01/13, recuperado en: https://intosigndelgado.wordpress.com/2013/01/07/el-vizconde-demediado/