*Natalia Stoppani (CCC)
*Leandro Bottinelli (UNIPE)
El Ministerio de Educación de la Nación está llevando adelante una propuesta de reforma de la escuela secundaria. Para ello, se desarrollaron reuniones de la Red Federal para la Mejora de los Aprendizajes (Res. CFE Nº284/16), encabezadas por la Secretaría de Innovación y Calidad Educativa desde marzo de 2016, espacio integrado por un máximo de dos representantes de cada jurisdicción, para construir documentos generales acerca de esta propuesta, entre otras iniciativas. Esta Red realizó siete encuentros federales en 2016 y se propusieron para el 2017 continuar con otras reuniones para elaborar el documento finalmente conocido como Marco para la Implementación de la Escuela Secundaria 2030, el cual propone una reforma sistémica del nivel en todo el país a partir de cuatro dimensiones: organización de los aprendizajes, organización docente, régimen académico y formación y acompañamiento. Esto significa que a nivel nacional se establecen pautas generales para la escuela secundaria, pero que luego cada distrito debe pensarla atento a sus particularidades. Según aquel documento, el Ministerio de Educación de la Nación acompañaría a cada jurisdicción mediante instancias de formación de equipos técnicos con la escuela de Gobierno de Política Educativa, la Red Federal de Mejora, la participación en mesas de trabajo con los equipos locales que precisen colaboración y con apoyo financiero. La propuesta se podría resumir en la siguiente frase del documento mencionado: “reconvertir el funcionamiento originario de la escuela secundaria, de una escuela tradicionalmente selectiva, a una escuela inclusiva, abierta y de calidad” (p. 4).
Dicho esto entonces, estamos frente a una propuesta con aspiraciones de cambio muy ambiciosas, ya que, ni más ni menos, buscaría transformar aquello que es una preocupación educativa hace décadas: cómo hacer de la escuela secundaria un espacio de “buena educación” con toda la población estudiantil adentro, con porcentajes cada vez mayores de permanencia y egreso del sistema y no una excluyente, elitista y para pocos. Pero vale recordar que estos objetivos ya fueron estipulados de forma clara en la Ley de Educación Nacional sancionada en 2006, cuando se estableció la obligatoriedad de la educación desde los 5 años hasta la finalización de la secundaria. Meta que encaja en una de las definiciones más importantes de la LEN: la educación y el conocimiento son derechos que deben ser garantizados por el Estado. Es decir, la educación es un derecho humano desde que se establece que son “el Estado nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quienes tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familia”. Esta definición es fundamental para discutir la presente reforma y poner en duda si realmente un gobierno que no ha evidenciado a través de sus medidas una defensa de la educación pública quiere efectivamente resolver aquella preocupación educativa. No es lo mismo encarar una transformación con el enfoque de los derechos humanos, que con la mirada pueda en lo que el mercado necesita. Las definiciones de la LEN sobre los sentidos de la educación y la igualdad que pregona respecto de su garantía están en las antípodas de proyectos educativos que piensan cómo generar recursos humanos inteligentes, adaptables, polivalentes y emprendedores que hagan sus trayectorias educativas lo mejor que puedan y se acomoden a lo que el “mundo del trabajo” demande. Si la escuela secundaria no garantiza igualdad, integralidad y calidad para todos y todas las estudiantes no está cumpliendo los mandatos de la ley. Una escuela que sólo se piensa en función de su vínculo con el trabajo es sustantivamente pobre en relación a los objetivos mencionados. Para estas metas, la cuestión presupuestaria y financiera es clave. Y para sus reformas, también. En este breve análisis pretendemos aportar algunas notas referidas a los recursos financieros que requiere la transformación en curso, así como datos de presupuesto ineludibles para pensar su viabilidad.
Hablemos de números
El presupuesto nacional enviado por el Poder Ejecutivo ya se encuentra en los despachos de todos los diputados en el Congreso Nacional. Una reforma educativa como la que estamos analizando conlleva, a pesar de que ninguno de los documentos oficiales diga nada al respecto, determinada cantidad de recursos presupuestarios. Es por ello que un análisis general sobre los datos con los que ya contamos puede dar luz a esta maroma. Para analizar cuánto se destina a educación debemos ver cuánto ocupan este ítem en el presupuesto total, algunas referencias a su composición interna y la comparación con años anteriores. Para el 2018 el Gobierno prevé un presupuesto total de 2.9 billones de pesos y en la función “Educación y cultura” un monto nominal del 203 mil millones de pesos. Esto representa 0.2% más para 2018, pasando de 6.8% en 2017 a 7,0% del presupuesto total. Como se observa, no hay cambios sustantivos entre un año y otro, consolidando la caída de la participación de la función educación en el presupuesto de este año respecto al 2016. El dato más preocupante aquí es el aumento de lo que representa la deuda pública en el presupuesto nacional y su relación con la educación. La deuda pública pasa de ocupar el 10.5% de la composición de la administración nacional al 14%, lo cual equivale a un aumento real, ajuste inflacionario mediante, de 1.4%. Si miramos en forma comparada con años anteriores, el ascenso del presupuesto para la deuda en relación al de educación es cada vez mayor, llegando a un 2018 con la siguiente proyección: por cada peso destinado a servicios educativos, dos se destinarán a servicios de deuda.
Con estos números nos preguntamos por un aspecto en el que estas propuestas de reforma suelen plantearse: concentrar el trabajo de los profesores en una sola escuela. Así lo dice el documento Marco: “En primer lugar, ésta requiere consolidar equipos docentes estables y con alta concentración horaria en esa escuela para generar un sentido de pertenencia institucional. En segundo lugar, la concentración de horas permite la generación de cargos que incluyan horas institucionales” (p. 7). El fundamento de este objetivo es vincular más directamente la labor de cada docente con una sola institución, lo que favorecería su conocimiento sobre la realidad de los estudiantes y su contexto, incrementaría el compromiso del docente con el proyecto educativo institucional y generaría mejores condiciones para el trabajo en equipo. En esta misma línea se aspira a que los profesores sean cada vez más profesores «de secundaria» que profesores «de una materia», favoreciendo una práctica más integral de la enseñanza en el nivel. Esto va vinculado a la propuesta que recicla viejos debates entre las áreas y las materias, siendo que la Secundaria 2030 propone reordenar las grillas horarias con áreas integradas con la chance de modificar también los perfiles docentes. Estas iniciativas implican también una reorganización de la tarea docente que tienda hacia la jornada completa en una escuela, incluyendo diversas instancias de trabajo más allá de la clase en el aula como, por ejemplo, espacios de planificación colectiva, coordinación de proyectos, tutoría de estudiantes o participación en actividades de formación continua en la escuela.
Dado que los documentos de la Secundaria 2030 nada dicen sobre la materia presupuestaria, tomaremos una referencia que ya es una realidad al respecto. Hablamos de la provincia de Río Negro. Las propias autoridades de la jurisdicción han indicado que este cambio organizativo les demandó programar un incremento del 35% en el presupuesto asignado al nivel, con el objetivo de cubrir los adicionales salariales que acarrean la concentración del trabajo docente en una sola escuela y las horas institucionales. En términos del presupuesto total de esta provincia, se trata de un incremento del 11% ya que, la secundaria, representa aproximadamente una tercera parte de todo el presupuesto educativo de la jurisdicción. Si tomamos este parámetro y lo escalamos a todo el país, el cambio organizativo en el nivel podría implicar un incremento de 0,6 puntos de PBI destinado a educación. Apuntemos también que su instrumentación no sería imposible para buena parte de las jurisdicciones sin un apoyo considerable del Estado nacional destinado a financiar el incremento presupuestario con, por ejemplo, un aporte escalonado que podría comenzar con 80% de los costos de la reforma e ir reduciéndose anualmente en veinte puntos, hasta llegar a cero en el quinto año. El esfuerzo de financiamiento a realizar no parece imposible desde el punto de vista económico, pero requiere de una firme voluntad política para concretarlo.
El modelo CABA
La realidad en la Ciudad de Buenos Aires, donde la reforma se llama “Secundaria del Futuro” (o “La escuela que queremos”, o la profundización de la NES según el documento que tomemos”), los datos en relación al presupuesto educativo durante toda la gestión de Mauricio Macri y en lo que va de Rodríguez Larreta son claros en relación a la poca importancia que adquiere para la política pública. Si analizamos cuánto representa el Ministerio de Educación en el presupuesto total para la Ciudad, nos encontramos con un descenso muy marcado desde 2008, primer año macrista en la Ciudad, hasta el corriente año. Si bien el gráfico muestra un pico importante para el 2010, la caída es abrupta, siendo que solo dos veces más volvió a aumentar en relación al año anterior (2012 y 2016), pero nunca volvió a ese 27%. La variación entre el presupuesto del Ministerio de Educación para el 2007 (con Jorge Telerman como Jefe de Gobierno) y el dato para el 2017 es de -7.69%.
Y si hablamos específicamente de qué ha pasado en relación a la secundaria en la Ciudad, primero hay que decir que la aplicación de la Secundaria del Futuro en 2018 implica la coexistencia de tres secundarias distintas, tal como señalara Adriana Puiggros en una entrevista radial reciente: la vieja escuela secundaria, la Nueva Escuela Secundaria y la Secundaria del Futuro. En una misma escuela, en una misma familia, puede ser que existan tres regímenes académicos, grillas horarias y estructuras del nivel distintas. Si miramos qué pasó con la matrícula en la Ciudad, siendo la jurisdicción que en 2002 sancionó la obligatoriedad de la escuela secundaria (antes que la LEN en 2006), el cuadro siguiente expresa que prácticamente no ha variado la matrícula total. Si comparamos el 2007 y el 2016, no sólo la matrícula no aumenta, sino que tenemos 304 estudiantes menos.
En definitiva, nadie duda sobre la importancia de repensar la escuela secundaria, el problema es cómo, con quién y para qué. Las propuestas oficiales actuales retoman un diagnóstico sobre los problemas de la escuela secundaria que ya tiene varias décadas y una necesidad de reforma sentida por muchos actores. Sin embargo, tanto la propuesta de cambio esbozada y como sus fundamentos presupuestarios son sumamente frágiles y no tienen en cuenta (como en el caso de los 3.000 jardines anunciados por la gestión de E. Bullrich en el Palacio Sarmiento) que los presupuestos provinciales no puede absorber el costo de esta reforma. Del gasto educativo total, son las provincias las que tienen más erogación que la Administración Nacional, por lo que dejar a su merced la elaboración y ejecución de reformas como la que estamos analizando, no es más que una profundización de la desigualdad y fragmentación educativa.
Para la sociedad en general y para los actores del sistema en particular, resulta muy difícil debatir una propuesta tan importante y ambiciosa de transformación de la escuela secundaria, sin tener referencias sobre los recursos con que se financiará. Preocupa la ausencia del tema en el proyecto de ley de presupuesto del Estado nacional que se está discutiendo en el Congreso de la Nación. El dato más ilustrativo al respecto es el congelamiento del presupuesto que se asignaría al área encargada de la formación docente (el INFOD), cuyo presupuesto volverá a ser en 2018, de $ 1.400 millones, como lo fue en 2016 y 2017 ¿Cómo es posible transformar la secundaria y cambiar el trabajo de los docentes desde una lógica por materias a otro por proyectos, sin fortalecer la formación docente para lograr este cambio? ¿Y cómo se puede fortalecer la formación docente con un presupuesto congelado luego de dos años en los que se acumularán más de un 60% de inflación (41% en 2016 y 25% en 2017)? No tomar en serio los recursos económicos que requiere la reforma de la escuela secundaria, puede llevarnos a una nueva frustración en esta iniciativa, como la experimentada recientemente por no haber previsto el esfuerzo presupuestario que requerían la construcción de tres mil jardines de infantes. Una reforma conducida por un gobierno que no da muestras, ni materiales ni simbólicas, de colocar al derecho a la educación en el centro de sus discursos y medidas, da pistas a pensar que lo que hay es más un nuevo anuncio publicitario, armado, mediático y rimbombante que una propuesta real.
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