*Adela Coria
No ha tenido en estos días expresión en el debate público la Ley de Políticas de Fortalecimiento de la Formación Docente que ingresara en el Senado de la Nación en el año 2015, que actualmente tiene despacho favorable de Comisión de Educación, por lo que pasará por la de Presupuesto y estará en poco tiempo en condiciones de ser llevada al recinto parlamentario. (Dictamen Proy. S. 1691, 2015, Mimeo).[1] .
¿Se saldarán -o, por el contrario, se cristalizarán- en esta Ley aspectos controversiales o problemáticos ya advertidos en la reciente aprobación del Plan Nacional de Formación Docente (2016-2021) por el Consejo Federal de Educación (Res. 286/16), señalados en el texto de Alejandra Birgin. ¿Qué articulaciones pueden observarse en esta Ley con otras regulaciones recientes o por venir, que la inscriben en una trama legislativa lo suficientemente densa como para merecer amplio debate público? Este texto intentará algunas respuestas tentativas a esas y otras preguntas asociadas.
¿Dar más a los que más tienen?
Sin agotar las implicancias de cada aspecto definido en el articulado, en la superficie nos encontramos con un Proyecto de Ley de Políticas de Fortalecimiento de la Formación Docente difícilmente objetable en un totum. Se trata de 41 artículos distribuidos en nueve Capítulos que parecieran ser formulaciones clásicas, en algunos casos fruto de acuerdos consolidados y/o demandas históricas: I. Principios y Objetivos; II. Fortalecimiento de la Formación Inicial y Apoyo Pedagógico a las Escuelas; III. Apoyo a Estudiantes y Promoción de la Docencia; IV. Planeamiento y Desarrollo del Sistema Formador Docente; V. Formación Permanente e Investigación; VI. Desarrollo de la Carrera Docente; Diagnóstico y Evaluación del Sistema Formador; VIII. Financiamiento. Fondo Nacional para el Fortalecimiento de la Formación Docente; y IX. Disposiciones Complementarias.
La discusión tuvo su origen, sin total consenso, durante el último gobierno, con diferencias expresadas sobre todo por el sector gremial. Pero inscripta la letra con sus variaciones en el nuevo escenario político –y aún cuando el texto alcanzado cuente con la firma de nueve senadores como Dictamen de Comisión-, advertimos algunos aspectos que profundizan las preocupaciones porque, retrotraen con más sutileza las discusiones al pasado noventista y merecerían ser materia de diálogo profundo entre los actores de los ISFD.
Puntualizaremos solo ciertas permanencias y variaciones entre el proyecto inicial y el que llegará a recinto, para luego detenernos en algunos artículos que entendemos problemáticos, tanto por la amplitud interpretativa que suponen como por la incertidumbre que se abre en su ulterior reglamentación:
– Permanecen aspectos insoslayables en la materia. Por ejemplo, la importancia de mejorar y fortalecer las instituciones y los programas de formación docente inicial y permanente, en el marco de políticas nacionales y estrategias de carácter federal, y la promoción del trabajo docente, los aprendizajes y la inclusión social (Art. 1), la garantía de financiamiento (Art. 3, inc. g.) o la formación permanente gratuita de carácter universal y de alcance federal (Art. 23).
– Se reconoce otra cuestión que oportunamente estuvo y seguirá estando abierta a debate público, aunque ahora cristalizada en Ley: si hay o no que realizar una evaluación integradora de aprendizajes para alumnos del cuarto año de las instituciones (Art. 32, inc. c), organizadas por el INFD para evaluar contenidos y capacidades profesionales para ejercer la docencia (Art. 33) que inicialmente tendrá carácter diagnóstico para luego formar parte del promedio general del estudiante (Art. 34). Se trataría de un examen de los denominados de terminalidad con consecuencias controvertidas y no suficientemente evaluadas y explicitadas sobre la culminación de los estudios y la generación de obstáculos en el egreso o la ulterior inserción laboral en el sistema educativo.
– Algunos enunciados no permanecieron en la versión acordada y sí estaban contenidos en el texto original del Proyecto, como la reivindicación histórica en los Institutos de Formación Docente en materia de democratización de sus formas de gobierno, con participación de distintos actores institucionales. En el proyecto original, el Art. 7 refería a garantizar la democratización interna de las instituciones mediante contenidos, regulaciones y prácticas de los principios y garantías de la Constitución Nacional, la activa participación docente y estudiantil en el gobierno y la gestión institucional, y, por último, la representación de sus respectivos claustros; el Art. 8, inc. f., aludía al fortalecimiento de la democratización institucional. Si bien existen experiencias que han avanzado en este sentido, llama la atención que se haya eliminado del articulado porque creemos que debería garantizarse también legalmente la democratización y prever la reglamentación de procedimientos para estar a la altura de instituciones con madurez política, que asumen decisiones en el marco de un gobierno colegiado, y también a la altura de lo que hoy se les reclama en diversos planos (curricular, de formación de los docentes, de investigación y vinculación con el sistema).
– Se reeditan en el texto viejas palabras tramadas de modo quizás más sutil que en los `80 y ´90: equidad (o igualdad de oportunidades) y no igualdad a secas, eficacia y eficiencia en vez de promover la relevancia y la pertinencia social y también becas ligadas al mérito por solo citar algunas (ver, entre otros, el Art. 3, inc. b. y c, y el Art. 36).
– Se identifican aspectos que son una mixtura de viejas prácticas ahora ratificadas legalmente: por ejemplo, se ofrecerán formaciones de postítulo o especializaciones, disciplinares y pedagógicas (Art. 5), que serán ponderados con prioridad para el acceso a los cargos docentes en los institutos (Art. 6.). Aunque es una exigencia formativa razonable para instituciones superiores, no se desprende de los enunciados con claridad cómo se garantizará una oferta de posgrado estatal gratuita y de alto nivel en un tiempo razonable. Tampoco se explicita alguna cláusula de excepción en la que se prevea la posibilidad de reconocer trayectoria equivalente, como ocurre, en general, en las Universidades públicas.
Pero decíamos que hay algunos artículos que merecen mayor detenimiento por la problematicidad que suponen.
A semejanza de lo que fueran los procesos de acreditación en los ´90 regulados sobre todo por el Acuerdo Federal 14 (A14) -a cuyas heridas y efectos ya han aludido Birgin y Southwell-, el Art. 6 citado avanza en su enunciado hacia una cláusula que como vemos en el párrafo siguiente en su texto, podría generar una alta fragmentación e incluso la exclusión de Instituciones de los beneficios del apoyo para la mejora pregonado inicialmente en el proyecto de ley , y por extensión, su exclusión del sistema formador:
“El Consejo Federal de Educación a propuesta del Instituto Nacional de Formación Docente, establecerá la proporción, gradual y creciente, de docentes con formación de postítulo y seleccionados por concurso que los institutos deberán alcanzar como parte del conjunto de requisitos institucionales a los que deberán dar cumplimiento, en el marco de las normativas a establecer por el Consejo para el acceso a las políticas de apoyo creadas por esta Ley”.
Insistimos: no está mal dar continuidad a la política de formación de alto nivel para los profesores de los ISFD y, como correspondería, garantizar las condiciones desde el estado para que ello ocurra. La gravedad del contenido de este artículo, junto con otros que ya consideraremos, es que es en parte opaco y no llama a las cosas por su nombre, contradiciendo todo criterio de universalidad: aún cuando se hable de priorizar condiciones de vulnerabilidad social, este artículo merecería llamarse “dar más a los que más tienen” en un marco de reglamentación futura e incierta.
Esto se complejiza aún más con el Art. 31 que señala que “Los procesos de evaluación deberán orientarse a la implementación de políticas de mejora y apoyo, a fin de equiparar las condiciones de formación y la calidad profesional docente en todo el territorio nacional como requisito indispensable para asegurar el derecho social a una educación de igual calidad en cualquier lugar del país”.
Con mucha sutileza, en la red de enunciados legislativos se advierte que la sobrevivencia institucional quedaría anudada a las trayectorias docentes dado que, como decíamos, dependería de esas trayectorias que las instituciones puedan acceder al apoyo, es decir, al presupuesto Nacional, Provincial y a los magros beneficios del goteo financiero que la nación haría a las provincias previendo un monto anual del 0,2% de los ingresos corrientes del Presupuesto Anual del Sector Público Nacional, en un Fondo Nacional para la Formación Docente administrado por el INFD (Art. 36 y 37). Habría un riesgo mayor para algunas instituciones si se tiene en cuenta el factor de la movilidad docente, potenciales altas y bajas por traslados, entre otros.
También consideramos pertinente prever un fondo nacional, pero se plantean varias discusiones asociadas. Para su distribución (Art. 38) se señala que el CFE fijará parámetros, a propuesta del INFD, tomando en cuenta “…criterios objetivos de equidad territorial para la distribución interprovincial” (la cursiva es nuestra) sin decir absolutamente nada sobre las diferencias hoy existentes entre provincias que son las que compartirán con la Nación el financiamiento de la FD, como viene sucediendo hasta ahora. Tampoco llama la atención sobre una necesaria redefinición de los procesos de desconcentración financiera que se observan con el cierre de programas nacionales, en nombre del federalismo, y la exposición de las instituciones a desiguales políticas arbitradas por los pares provinciales.
Si la memoria no falla, además, por ejemplo, se hace alusión indirecta a la distancia territorial señalando que se construirán edificios donde puedan instalarse estudiantes que viven en zonas alejadas. Y si la intertextualidad lo permite, ello sería equivalente a los dichos sobre los ISFD pequeños, alejados, o pobres, cuando las autoridades ministeriales justificaron el presupuesto este año en el Congreso.
Cuando se habla de definir prioridades en un marco de planificación estratégica podríamos establecer una equivalencia discursiva con lo que fue la meta de Reordenamiento del Sistema Formador en el tiempo de modernización neoliberal de los ´90[2], donde se dio preponderancia al diagnóstico de la cantidad de instituciones existentes y las necesarias de acuerdo a su distribución territorial; se estudió también la necesidad de maestros en los años subsiguientes y se delinearon opciones de cierre o reconversión de Institutos, algunos imaginados como el centro por sus fortalezas y otros asociados a ellos (con un solo Rector a cargo) y definidos así en función de una distancia prudencial entre instituciones.
Eso se podría llamar, en la jerga del presente, una profunda reconfiguración del sistema formador, en un marco de políticas económicas y sociales de achicamiento de la presencia del Estado en el territorio nacional. Se señala en el Art. 18 que “…el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, llevarán a cabo relevamientos periódicos, coordinados por el Instituto Nacional de Formación Docente, para determinar las áreas formativas vacantes para la formación inicial y permanente, la distribución estratégica de las ofertas, las necesidades de localización prioritaria, el financiamiento, la infraestructura, equipamiento y organización institucional requeridas y las características que debe adoptar el trabajo y la carrera docente, produciendo las regulaciones e implementando planes y/o programas necesarios y proveyendo su financiamiento”.
Desde la perspectiva de la gestión de los sistemas, es clara la necesidad de avanzar en un diagnóstico serio de las ofertas de formación en todo el país y en la promoción de algunas novedosas acorde a problemáticas emergentes en el sistema educativo para el que se forma -que es quien marca el norte- así como a los avances culturales, científicos y tecnológicos en el presente, siempre provisionales. Pero es preciso destacar el marco general en el que se inscribiría una propuesta de esta naturaleza. En tiempos neoliberales de los ´90 tuvimos provincias que fueron consideradas inviables. Por entonces, y alertamos sobre el presente, una clara consecuencia fue tener un sistema formador segmentado, donde podían sobrevivir aquellos que más capacidades técnicas lograron construir o ya tenían, cuestión que encontró resistencia en los gremios docentes y en las propias instituciones.
En otro orden de cosas y para ir cerrando este apartado, como lo han destacado también los gremios docentes -además de varios aspectos precedentes-, la cuestión de la carrera docente (Art. 26 a 29), incluyendo titulaciones, condiciones de trabajo como tipos de cargos sobre todo los novedosos –con Especialización- y cargos mixtos, debe ser inscripta en el marco de las discusiones paritarias en respeto a los derechos docentes que están en juego, cuestión que se sostiene en el Art. 26, aunque luego pareciera autonomizarse a decisiones que adoptarán el Ministerio de Educación y Deportes a través del INFD (Art. 27) o las provincias (Art. 28).
Una red legislativa a desentrañar
En el Proyecto de Ley con dictamen hay referencias o se abordan temáticas en distintos puntos ya contempladas en otras leyes o regulaciones con la que en parte se solapa, como la Ley de Educación Nacional 26206 y la Ley 24521 de Educación Superior. También, la Resolución del CFE que aprobara el Plan Nacional de Formación Docente al que hicimos referencia.
Esta sobreproducción normativa habla a las claras de la importancia de la regulación del sistema de Formación Docente. Como decía Myriam Feldfeber, también en Conversaciones, la formación docente está efectivamente “bajo la lupa”.
Es presumible que en este marco se abra otra interesante discusión sobre las formas en que se piensan las políticas educativas por estos tiempos, en particular sobre este importante capítulo de la Educación Superior y sobre la evaluación del sistema formador. Y decimos importante porque, como una bisagra, conecta la cuestión de la evaluación a doble vía: de una parte, con el operativo Aprender (al que ya hemos hecho referencia en varias oportunidades) y una nueva institucionalidad (la creación de un Instituto Nacional de Evaluación) y, de otra parte, porque conecta con la evaluación universitaria.
De hecho, es necesario advertir cómo este Proyecto de Ley de Políticas de Fortalecimiento de la Formación Docente no puede interpretarse al margen de esos otros textos/proyectos/decretos que más temprano que tarde habrán de regular el sistema formador.
En ese sentido, desde el punto de vista de la nueva institucionalidad para la evaluación, existen hasta ahora al menos dos proyectos de Ley de creación de ese Instituto Nacional de Evaluación.
Uno de ellos incluye expresamente en su Art. 2 “…la evaluación continua y periódica de los procesos y logros de aprendizaje, los proyectos y programas educativos, la formación y las prácticas de docentes, directivos y supervisores, las unidades escolares, los contextos socioculturales del aprendizaje y los propios métodos de evaluación (…) de las instituciones educativas de nivel inicial, primario, secundario y superior no universitario de gestión estatal y privada en coordinación y articulación con el Consejo Federal de Educación”, evaluación prevista con carácter censal y cada tres años (Art. 6).[3] (La cursiva es nuestra).
Desde el punto de vista de la evaluación universitaria –entre otros asuntos-, se ha dictado una Resolución del Ministro de Educación y Deportes Esteban Bullrich, que establece un Sistema Nacional de Reconocimiento Académico de Educación Superior[4], que se propone en lo explícito comprometer a instituciones de nivel superior “…al reconocimiento de estudios, con el fin de mejorar las capacidades de articulación intersistema y de potenciar recursos y capacidades institucionales mediante la articulación, facilitando la movilidad estudiantil, la innovación curricular y el diálogo interinstitucional, asegurando el sostenimiento de calidad académica y la igualdad de oportunidades en todo el proceso educativo hasta el logro de la titulación” (Art. 1).
Esta Resolución, además de la participación de las Universidades, tiene previsiones en materia de Formación Docente. Al respecto, se señala en el Art. 3 que podrán participar en ese Sistema Nacional “…instituciones de educación superior no universitaria mediante acuerdo suscrito con una Institución Universitaria con sede en el mismo CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR (CPRES), siempre que hayan atravesado procesos de autoevaluación institucional o evaluación externa vigente, en todos los casos que estos procesos les sean exigibles legalmente”. (La cursiva es nuestra).
Nos preocupa que instituciones fundamentales, representativas e históricas –como las Universidades que también forman profesores- y sus actores no hayan sido convocados para aportar en esta discusión, cuestión que hubiera dotado de la legitimidad social que necesitan leyes y decretos para sostenerse y ser avaladas por el conjunto de los destinatarios directos y la sociedad.
En este punto, el Proyecto de Ley de Políticas de Fortalecimiento de la Formación Docente que venimos tratando, en caso de ser aprobado, ya constituiría una exigencia legislativa en lo que refiere a los procesos de autoevaluación institucional y evaluación externa (destacamos el “y”), tal como se prevé en su Art. 30: “El Ministerio de Educación y Deportes promoverá e implementará mecanismos para el diagnóstico, y la evaluación permanente, integral y participativa de todas las dimensiones del sistema formador: sus políticas a nivel nacional y provincial, sus instituciones, su desarrollo curricular y condiciones institucionales, sus docentes y estudiantes. La evaluación contemplará instancias de autoevaluación interna y evaluación externa. Sus dimensiones y los procedimientos serán regulados por el Consejo Federal de Educación”. (La cursiva es nuestra).
Pero más grave aún, y al mismo tiempo, hablaría de la desarticulación o dispersión legislativa como La política deliberada. Política de convergencia de iniciativas legislativas producidas en distintos momentos que van siendo hilvanadas con una ingeniería de consensos sin base de sustentación. Política que, al modo de una red sin claros nudos y costura –o diríamos con múltiples ramificaciones cuya naturaleza solo conoceremos en sus implicancias al momento en que sean reglamentadas específicamente-, rodea constriñendo la formación docente y tomará por sorpresa a los actores principales, ya que no ha sido fruto de un debate que haya puesto en el centro de la escena a los Institutos de Formación Docente y a los propios formadores y futuros docentes. También, hará perder al INFD el lugar destacado que ha construido en todos estos años (y merece tener) en el trazado de las políticas de Formación Docente.
En tono de cierre, es preciso destacar y compartir que esa red densa y a desentrañar, estrechamente ligada con la evaluación, nos interpela a estar muy alertas desde el punto de vista de nuestras inscripciones institucionales, a tomar el significante participación al pie de la letra y en cada Instituto de Formación Docente y Universidades que forman docentes apelar a la memoria pedagógica, a no incorporar acríticamente tecnologías de nuevo cuño –porque sabemos lo pregnantes que son- y a solicitar cada vez, desde nuestra investidura de intelectuales críticos, intervenir en los debates legislativos y exigir para las instancias de diálogo el tiempo que esta circunstancia amerita. En decisiones inocuas en la superficie de la “letra” están en juego nuestras instituciones formadoras y todos los que las habitamos.
[1] La versión original ha sido consultado en http://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/363315/downloadPdf, 8 de Noviembre de 2016.
[2] Esta meta se desarrolló en el marco del Programa de Reformas e Inversiones en el Sector Educación (PRISE), con financiamiento del BID. Cabe destacar que no todas las provincias se sumaron a ese Programa e, incluso algunas que sí lo hicieron, tenían signos políticos diferentes al nacional y aprovecharon el préstamo para lograr objetivos en algunos casos contradictorios a aquellas orientaciones de achicamiento del sistema.
[3] (Proy. 7372-D-2016, del 20/10/2016. Consultado en http://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyectoTP.jsp?exp=7372-D-2016, 8 de Noviembre de 2016).
[4] Boletín Oficial de la Nación, Resolución 1870-E/2016, 28/10/2016. https://www.boletinoficial.gob.ar/#!DetalleNorma/153201/20161102 Consultado el 8 de Noviembre de 2016). Para profundizar en su contenido e implicancias, ver análisis en Abratte, Juan Pablo, 2016, FFyH, UNC. Mimeo. https://www.facebook.com/jabratte/posts/10211638051334625. Consultado el 9 de noviembre de 2016.
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