Escuela Secundaria y Reformas Educativas

Más allá de la retórica política, la necesaria consideración de los contextos de implementación

*Patricia M. Delgado

Dos ciclos de reformas educativas configuraron el escenario actual de la escuela secundaria: la que tuvo lugar a partir de la aprobación de la Ley Federal de Educación durante los gobiernos de Carlos Menem, y la que se desarrolló en el marco de la Ley de Educación Nacional en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Ambas reformas plantearon cambios en la estructura académica del sistema educativo, estableciendo la extensión de la obligatoriedad escolar, la renovación de los contenidos curriculares, la institucionalización de un sistema nacional de evaluación de la calidad educativa, políticas compensatorias redefinidas luego como programas socioeducativos, así como cambios en el gobierno y administración del sistema.

Sin embargo, estos procesos tuvieron lugar en contextos sociales, económicos y políticos diferentes, signados por las orientaciones que siguieron las políticas económicas y las reformas del Estado, de corte neoliberal en la década de los ’90 y posneoliberal a partir del año 2003. Esa contextualización resulta clave para poder diferenciar estas políticas, comprender sus efectos y las reacciones que suscitaron en la población y entre los actores educativos.

La transformación de los ‘90 se produjo en simultáneo a un proceso de recesión económica, expansión de la pobreza y el desempleo. Esta reforma integral del sistema educativo, formulada desde una perspectiva sectorial, con relativa autonomía de las políticas económicas, se implementó en un contexto económico y social adverso que operó en contra del éxito de muchas innovaciones. Esta es una de las razones por las cuales quedó inconclusa y con grados diversos de concreción según las jurisdicciones. En cambio, el segundo ciclo de reformas, se produjo en el marco de un contexto de crecimiento económico sostenido y disminución de los índices de pobreza y desempleo. Un conjunto de políticas orientadas a lograr la inclusión de los sectores excluidos del sistema, se pudo sostener por un incremento progresivo del financiamiento educativo.

A pesar de ello, la situación de la escolarización secundaria no mejoró tal como se esperaba. Existe cierto consenso en explicar que las políticas orientadas al cumplimiento de la obligatoriedad no abordaron los problemas de la matriz organizacional del nivel, el régimen académico y la estructura del puesto de trabajo de los profesores. Sobre la base de ese diagnóstico, las políticas actuales para la educación secundaria, se presentan como una profundización de la Nueva Escuela Secundaria (NES), encuadrada en los lineamientos de la LEN y las resoluciones 84, 88 y 93 aprobadas por el Consejo Federal de Educación en el año 2009.

En el proyecto de Ley Plan Educativo Maestr@ se presentan estrategias que buscan promover el ingreso, la permanencia y la culminación exitosa de las trayectorias escolares de los adolescentes y jóvenes, marcando la necesidad de avanzar en la transformación del modelo de organización institucional. Pero quedan abiertos numerosos interrogantes respecto de cómo se avanzará en la instrumentación de las condiciones organizacionales, administrativas y laborales necesarias para transformar los formatos escolares.

Por el momento, se conocen algunas definiciones respecto del trabajo docente en escuelas secundarias. En un documento borrador para la discusión federal[i], se exponen lineamientos para que los equipos jurisdiccionales formulen nuevas propuestas de organización del trabajo docente, contemplando la concentración horaria, horas extraclase y nuevas modalidades de acceso a los cargos. Esto implicaría que cada jurisdicción realice primeramente un diagnóstico de sus planteles docentes, para luego diseñar la estructura de cargos a conformar, la cantidad de horas de clase y extra-clase incluidos en cada uno, la modalidad de acceso a los mismos, y la distribución de cargos según disciplinas y/o áreas de conocimiento. Además, las jurisdicciones deberían proyectar la inversión necesaria para solventar la nueva estructura, contrastándola con los recursos disponibles y planificando la evolución de recursos presupuestarios en función del tipo de estrategia de implementación elegida (escalonada o masiva).

Estas políticas, de compleja resolución en términos técnicos, son también difíciles de concretar desde el punto de vista de su financiamiento y de los costos políticos que conllevan. En el documento donde se definen estos lineamientos para los equipos jurisdiccionales, en ningún momento se alude a las fuentes de financiamiento de tales propuestas. Si consideramos que en el Plan Maestr@ se establece que el incremento de la planta docente para asegurar la cobertura universal en todos los niveles y la extensión de la jornada en las escuelas primarias y secundarias, debe ser financiado por las jurisdicciones con sus propios recursos, se infiere que los costos de pasar de una modalidad de designación por horas cátedra a otra por cargos, también deberían ser afrontados por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Pero esta reforma no sólo implicaría un incremento en el presupuesto educativo. Los cambios propuestos en relación al trabajo docente avanzan en distintos frentes: modalidades de designación, de acceso a los cargos, de carrera docente, composición del salario, evaluación del desempeño docente. El Plan Maestr@ establece la creación de un Sistema Nacional de Carrera Docente, que sería fijado por un Acuerdo Marco (meta 27), en el que también se establecerían “los marcos de referencia para las instancias de negociación provinciales sobre otras dimensiones del trabajo docente, tales como la composición del salario, las modalidades de contratación y la política de titularización” (meta 28.2). Esto va en contra del carácter estatutario de la carrera docente en Argentina y el carácter jurisdiccional de los Estatutos. Si se avanza en esta dirección, las provincias deberían afrontar los conflictos y costos políticos derivados de producir cambios en sus Estatutos Docentes.

Este intento de “centralización” a nivel nacional de la definición de cuestiones laborales, se produce en simultáneo a un movimiento de “descentralización” en materia de discusión de salarios, que se circunscribe al ámbito de las jurisdicciones. De acuerdo a lo que propone el Plan Maestr@, quedaría eliminada la Paritaria Nacional Docente, y el nuevo Fondo Compensador sería una ayuda a las provincias que lo necesiten para que el salario mínimo docente sea un 20% superior al salario mínimo, vital y móvil, teniendo en cuenta lo que cobra un docente sumando todos sus cargos. Esta estrategia permitiría dispersar los conflictos y de esa manera debilitar los reclamos del sector, que en una paritaria nacional tiene mayor capacidad de presión a través de los sindicatos docentes nacionales.

En esta decisión política también puede advertirse cómo el gobierno nacional se desplaza del lugar central que había ocupado en la gestión anterior, como compensador de las desigualdades sociales y económicas entre las provincias. Les transfiere la responsabilidad de resolver los conflictos laborales y los costos financieros de buena parte de las reformas que propone. Dado que las provincias se encuentran en situaciones muy diferentes para hacer frente a estos problemas y mantienen distintos grados de dependencia técnica y financiera del gobierno nacional, esta redistribución de funciones y responsabilidades implicaría un aumento de las desigualdades y de la fragmentación del sistema.

En esta historia de sucesivas reformas se encuentran inmersos lxs profesorxs y las instituciones escolares desde hace tiempo. En nuestras investigaciones encontramos instituciones y sujetos conmovidos, desestabilizados, ignorados en sus tradiciones e identidades profesionales. Como una experiencia común a todos ellos, la de “encontrarse siempre en tránsito” entre reformas educativas, sin vislumbrar un horizonte claro.

En general, las reformas implican el abandono de formas de trabajo habituales y en ese proceso interpelan las identidades profesionales y producen resistencias. Pero los efectos que pudimos reconocer en los sujetos y las instituciones tienen más que ver con formas clásicas o tradicionales de abordar la implementación de políticas educativas: su carácter normativo, la urgencia en los tiempos, las marchas y contramarchas en las decisiones, la no intervención en las condiciones estructurantes del funcionamiento de las escuelas, la ausencia o insuficiente acompañamiento a las instituciones para realizar los cambios propuestos, la falta de adecuación a sus diferentes necesidades y puntos de partida.

¿Cómo se implementarán los cambios en este nuevo ciclo de reformas que se inician con el gobierno de Macri? El panorama que describimos no alienta expectativas favorables. Esta posición del gobierno nacional de proponer transformaciones sin asumir compromisos que aseguren la viabilidad técnica, política y económica de las mismas, y la estrategia de confrontación con los gremios docentes, como se evidenció este año al no convocar a la Paritaria Nacional Docente, hacen difícil pensar que se puedan generar condiciones que faciliten, promuevan y ayuden a sostener procesos innovadores, que permitan construir una experiencia escolar con más sentido, para estudiantes y profesorxs.

[i] Documento “Organización del trabajo docente en la Escuela Secundaria. Orientaciones para la planificación de la Secundaria 2030” (borrador en elaboración). Secretaría de Innovación y Calidad Educativa. Dirección Nacional de Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación y Deportes. Presidencia de la Nación.
Imagen: Julio Pantoja “Escuela Secundaria Nº 47 Pte. Dr. Ramón Castillo, San Fernando del Valle de Catamarca en Presentes: Retratos de la Educación Argentina
Anuncios

Políticas y prácticas de educación intercultural en debate

*Teresa Artieda y Sofía Thisted

 

Lo que se dice y cómo se lo dice

 Tal vez el primer interrogante es por qué se colocan bajo un mismo título a las personas con discapacidad y a los pueblos indígenas. Es una catalogación que guarda coherencia con la expresada en el documento “Argentina Enseña y Aprende. Plan Estratégico Nacional 2016-2021” del mismo Ministerio, donde la alusión a la diversidad engloba a indígenas, personas discapacitadas, pobres, enfermos, presos y pobladores rurales. Diversidad se asocia a lo distinto, lo desigual inferior, y lo carente.

Son “sujetos vulnerables” o “en desventaja pedagógica” y por ende, destinatarios de intervenciones focalizadas. Son concepciones que nos retrotraen a los noventa donde se aplicaron políticas compensatorias de los efectos sociales de las ingentes transferencias de riqueza, y la educación intercultural bilingüe (EIB) se incluyó, a nivel nacional, dentro de Programas Compensatorios. El riesgo de que lo diverso fundamentara acciones focalizadas y circuitos diferenciados y desiguales, propio de aquellas políticas, reaparece nuevamente en estos enunciados. Al mismo tiempo, y al igual que en esa década, pueblos indígenas y personas con discapacidad dejan de ser pensados como parte del común, con derecho al reconocimiento de su singularidad, y vuelven a ser vistos como sujetos que tienen en común su distancia con el “común”.

En el Plan Maestro se establece como meta la de “Asegurar la cobertura de la escolaridad obligatoria de niños y jóvenes con discapacidad y pertenecientes a pueblos originarios”. Al mismo tiempo, se reconocen avances en la legislación que reconoce sus derechos y en el acceso al sistema educativo, medido en un 94,5% de niños y niñas indígenas entre 5 y 14 años que asisten a un establecimiento educativo. La edad alude a nivel inicial, primaria y los primeros años de secundaria, pero no se presentan datos discriminados, no hay distinción entre pueblos indígenas y regiones y tampoco se distingue entre establecimientos comunes y aquellos de modalidad EIB, este último dato necesario para conocer cuánto el Estado asegura condiciones para acceder al derecho a una educación que contribuya a preservar y fortalecer sus pautas culturales, su lengua, su cosmovisión e identidad étnica, según se lee en este Plan. Si bien no se consigna la fuente, éste coincide con el presentado en un informe de UNICEF (2010) construido en base a información de la Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas de 2004-2005. Parece cuando menos poco riguroso no consignar las fuentes pero más lo es delinear una política educativa en base a datos de más de una década. Finalmente, es más preocupante que no se utilicen otros datos que en dicho informe de UNICEF y en el informe del Censo 2010 están disponibles.

La actualidad de los datos es central a la hora de establecer metas –propósito declarado en el documento- y de contar con fundamentos sólidos para aseverar que es posible saldar en el corto plazo la deuda histórica con los pueblos indígenas en materia educativa. Curiosa certeza la de considerar que es sencillo y breve resolver una cuestión de tal densidad histórica, política, social, económica, cultural y educativa.

Volviendo a la importancia de contar con estadística actualizada, entre 2004-2005 y el presente se implementaron políticas que suponemos impactaron en los números presentados en el Plan Maestro. Uno de los más evidentes es quizás la obligatoriedad de la escuela secundaria. Por ejemplo, en el Chaco entre 2008 y 2014 se registró un notable aumento en la matrícula de este nivel y del nivel superior no universitario. En el año 2008, 115 alumnos asistían al nivel superior no universitario, frente a 12.411 alumnos en el nivel primario y 602 en el secundario[1]. En 2014, 12.106 alumnos se encontraban matriculados en el nivel primario, 2.712 en el nivel secundario y 644 en el nivel superior no universitario[2].

En las Metas hay tres puntos dedicados a los pueblos indígenas (15, 16 y 17), en ellos se refiere la necesidad de ampliar la oferta educativa de los distintos niveles de acuerdo a las necesidades y pautas culturales de niños, niñas y adolescente indígenas, con especial atención a las zonas rurales y lograr para el 2021 las tasas de acceso y escolarización de la infancia indígena sean iguales o superiores a las del resto de la población. En todo el documento no hay mención a jóvenes y adultos, dos grupos que también interesan mucho a comunidades y organizaciones indígenas involucradas en los asuntos educativos de sus poblaciones. Pero además, lo que queremos remarcar es que el énfasis está colocado en la tasa de escolarización. No se enuncian metas en términos de cobertura de la población indígena con propuestas de EIB, ni de producción de materiales para el trabajo en la modalidad, ni se esbozan los modos propuestos para atender la situación de la escolaridad en ámbitos urbanos. Hay un énfasis en las zonas rurales, cuya importancia no desconocemos, pero es de público conocimiento la migración hacia la periferia de las ciudades por el desmonte, la expansión del frente sojero y los conocidos conflictos por la apropiación de territorios. Se echan de menos metas relativas a la formación de indígenas como docentes, política con importantes desarrollos en lugares como Chaco, Formosa y Salta, por ejemplo. El enunciado referido a directivos, supervisores y docentes (véase la meta 17) es de amplio nivel de generalidad.

Otro punto que nos parece imprescindible en un documento de metas de política educativa que surge del seno del ministerio nacional –y que no encontramos- es el relativo a cómo resolver, orientar, coordinar, desde el Estado Nacional, los desiguales desarrollos por provincia de la EIB, en materia de la expansión de establecimientos bajo esa modalidad, de currícula específica, de titulaciones docentes indígenas y no indígenas especializadas, de áreas pertinentes dentro de los ministerios, de mecanismos de participación que es obligación del Estado asegurar según el articulado de la Ley Nacional de Educación en vigencia, y según los convenios internacionales a los que el Estado Nacional reconoció por ley del parlamento. La desarticulación de la Dirección de Modalidad de Educación Intercultural Bilingüe atenta contra esa necesidad. Es una medida que impacta en las funciones y actividades de un mecanismo concreto de participación como es el Consejo Educativo Autónomo de los Pueblos Indígenas (CEAPI), con funciones consultivas y de asesoramiento en el Ministerio de Educación de la Nación y el Consejo Federal de Educación, y de directa relación con la Coordinación antedicha. ¿Cómo se concibe el lugar del CEAPI en este Plan Maestro?

Finalmente en el documento se afirma la necesidad del aprendizaje de una o más lenguas extranjeras –y se ejemplifica con el inglés- para enriquecer la dimensión intercultural, fomentar el conocimiento, el respeto por la diversidad. He aquí un tema que requiere detener la atención… Comprender el valor de lo diverso para enriquecer la vida en sociedad para crecer en el diálogo intercultural, en sus encuentros, desencuentros, desigualdades, oportunidades y riquezas, ¿es un problema de conocimiento de otras lenguas? ¿Se supone que conocer otras lenguas nos “hace” interculturales? ¿Qué concepción de educación intercultural se asume? En la meta 57 se enuncia la expectativa de que en el año 2026 el cincuenta por ciento de docentes de escuelas estatales sean bilingües en alguna de estas tres opciones: inglés, portugués y/o alguno de los idiomas de nuestros pueblos originarios. La formulación, hecha nuevamente en un alto nivel de generalidad, obstaculiza una apreciación fundada. Pero sobre todo, nos parece que debilita la función de este documento que se plantea como conjunto de metas orientadoras de medidas políticas concretas.

Lo que no se dice en el Plan Maestro

En las líneas precedentes hemos avanzado respecto de lo no dicho pero quisiéramos profundizar. En primer término, pareciera que el Plan Maestro entiende la educación intercultural como más abarcativa que la educación intercultural bilingüe para pueblos indígenas, al punto que la referencia a la interculturalidad se escinde del tratamiento de los problemas en el acceso y permanencia de éstos a la escolaridad. Más aún, no hace propio el reconocimiento en igualdad de dignidad y derecho de las diferentes cosmovisiones. La atención se coloca en la cobertura y no se enfoca con la misma claridad ni el tema de los contenidos de esa educación ni los modos con los cuales abordar el reconocimiento de estos repertorios culturales en la sociedad en su conjunto. El riesgo de procesos de escolarización que perpetúen el proceso de invisibilización y asimilación históricamente construido desde el sistema educativo ni siquiera aparece nombrado.

En segundo lugar, el modo en que se plantea la educación de los pueblos originarios desconoce los términos en que se viene trabajando sobre este tema tanto a nivel internacional, nacional y local.

Las redefiniciones en materia de educación intercultural constituyen parte de procesos de lucha política y pedagógica de mediana y larga duración a lo largo del siglo XX y se han intensificado en las últimas décadas. Tanto en los pronunciamientos de Durban, Unesco, OIT, Naciones Unidas, OEA, como en los textos constitucionales de muchos países de la región se expresa el reconocimiento y el respeto a la diversidad cultural como principio organizador. Esto ha dado lugar a marcos normativos en educación que progresivamente instalan, con diferentes denominaciones y concepciones, la cuestión de la educación intercultural.

Entre 1985 y 2014 la legislación argentina, en el orden nacional y de las distintas jurisdicciones, incluyó  dimensiones de reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, en el marco de la vigencia de los Derechos Humanos. Ha sido un momento socio-histórico signado por un conjunto de políticas públicas de reconocimiento de derechos sociales, culturales y políticos de distintos sujetos sociales que, hasta no hace más de dos décadas, habían sido negados y/o silenciados. Las reformas de la Constitución Nacional en 1994 y de las Constituciones Provinciales, incluyendo derechos de las “minorías étnicas” y, más tarde, la sanción de la Ley de Educación Nacional en el año 2006, que promovió la inclusión de la educación intercultural bilingüe como modalidad, constituyeron antecedentes significativos que favorecieron el desarrollo de otras propuestas educativas.

Cabe destacar que a través de distintos procesos en los que se tensionan demandas de los pueblos originarios y definiciones de los estados se han desarrollado propuestas que han partido de reconocer la existencia de “otros” culturales, siendo estos por excelencia los indígenas. Estas iniciativas propusieron como eje estructurador la enseñanza de sus lenguas, lo que por otra parte ha sido y constituye un reclamo histórico de las diversas comunidades y organizaciones de estos pueblos. Sin embargo, este modelo, que habilita la enseñanza de la lengua indígena en la escuela pública (en algunos recorridos o circuitos escolares) ha dejado, con frecuencia, inalterados los modos de organización de tiempos, espacios, relaciones de poder, contenidos y prácticas de la escuela moderna, subordinando la permanencia e integración escolar de niños y niñas indígenas a los parámetros hegemónicos. A partir de estas críticas, entre otras, distintas experiencias de EIB han sido cuestionadas por agrupaciones y movimientos indígenas, académicos e investigadores, sindicatos y gremios de profesionales y trabajadores de la educación.

En tercer término advertimos que uno de los riesgos de poner el énfasis centralmente en el acceso y tangencialmente en la inclusión de la enseñanza de cosmovisiones es que se construyan experiencias fragmentadas, tendientes a “atender” a poblaciones indígenas definidas como en situación de “riesgo o desventaja socioeducativa” (Bordegaray y Novaro, 2004), escindidas entre niveles y del sistema educativo en su conjunto. Así, “riesgo”, “minorías” o “sectores vulnerables”, tienden a ser términos y categorías con los que se definen a los destinatarios únicos de estos programas, ubicándolos en una posición pasiva, restándoles capacidad de acción y transformación como sujetos políticos (Díaz, 2001). El impulso que el discurso del “respeto a la diversidad” ha desplegado en el marco de programas de acción afirmativa, ha constituido inicialmente un aparente cambio de paradigma, aunque a veces con resultados limitados, reducidos a un énfasis discursivo y un efecto esencializador (Diez, Martínez y Thisted, 2014).

Finalmente el Plan Maestro no nombra ni propone sobre la condición pluricultural predominante en las sociedades latinoamericanas. La ya mencionada desarticulación de la Dirección de Modalidad de Educación Intercultural Bilingüe constituyen un llamado de atención.

 

[1]Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Informe Área de Educación Aborigen Intercultural Bilingüe, Resistencia, Chaco, 2008, pp.15.

[2]Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, Informe Dirección General de Planeamiento y Evaluación Educativa, Resistencia, Chaco, 2014.

Perspectivas interculturales en educación. Debates contemporáneos

En los últimos meses se propuso para la discusión un borrador de proyecto de Ley denominado Plan Maestro en el que el macrismo presenta su programa para educación. Allí, entre muchas otras cuestiones, se enuncia una particular perspectiva sobre la educación, los pueblos indígenas y la interculturalidad que requiere de una mirada atenta. En ese documento, dentro de las metas para la escolaridad obligatoria se estipula que es preciso asegurar la cobertura de la escolaridad obligatoria de niños y jóvenes con discapacidad y pertenecientes a pueblos originarios[1]. En ambos casos se realiza un análisis en el que se consignan datos referidos a acceso y permanencia a la educación formal y se invisibilizan sus particularidades, siendo descriptos exclusivamente como minorías “atípicas”.

En el caso de los pueblos indígenas, en dos breves párrafos, se reconocen avances en los últimos tiempos y se consigna una deuda histórica en materia de calidad y oferta disponible. El tema, como veremos, no es sólo qué se dice sino todo lo que no se dice.

Sin embargo, hay un contexto mayor en el cual es ineludible leer el Plan Maestro como cualquier otro documento emitido por el Ministerio de Educación y Deportes de la Nación. La alusión a la política educativa actual como una nueva Campaña del Desierto la represión a comunidades mapuche; el ingreso violento y sorpresivo de la fuerza pública en barrios qom de la ciudad de Rosario maltratando a jóvenes, mujeres y adultos; los conflictos cotidianos con las tierras en las que habitan los indígenas del interior de Salta; el envío de dotaciones de Gendarmería Nacional a Ingeniero Juárez en Formosa por disputas de tierras entre criollos y grupos wichí, los cambios en la normativa sobre migraciones y la planificación de cárceles para migrantes no son un escenario de buen augurio para el diálogo entre culturas. Son ratificaciones de relaciones desiguales en las cuales se sigue desenvolviendo el des/encuentro y el sometimiento. Entonces, volvemos a la pregunta de cuál es la concepción de educación intercultural que se sostiene actualmente. No es posible pensar esa educación –y cualquier otra- desgajada del contexto en el que está inscripta. Habrá que redoblar los esfuerzos, los debates, las reflexiones, las prácticas, para perseverar en la profundización de un trabajo pedagógico que nos enriquezca a todos, todos iguales en nuestras legítimas y necesarias diferencias.

Les propondremos a continuación tres textos. El primero elaborado por dos conversadoras, Teresa Artieda y Sofía Thisted; un segundo texto de María Elena Martínez sobre los lazos íntimos entre educación pública e interculturalidad; un tercero de Mónica Zidarich, sobre los procesos de construcción normativa en las jurisdicciones y la participación de las comunidades indígenas y de lingüistas y antropólogos, y los desafíos de pasar de la inclusión de auxiliares bilingües a formar maestros indígenas. Y un cuarto artículo de María Laura Diez aborda la relación migración latinoamericana y educación en contextos de interculturalidad, en el que discute sobre las construcciones históricas de alteridad, la incidencia del accionar estatal y las prácticas cotidianas escolares, desde una perspectiva antropológica.

[1] En la última versión del Borrador, en circulación, la expresión pueblos originarios fue modificada por comunidades indígenas.