*Leandro Bottinelli
El nuevo escenario político y económico existente en Argentina, renueva la preocupación por garantizar e incrementar los niveles alcanzados en cuanto a inversión social y educativa. A más de diez años de sancionada la Ley de Financiamiento Educativo en 2005, en el año en curso se han presentado en las comisiones de educación del parlamento, diferentes iniciativas para sancionar una nueva ley de financiamiento. Las iniciativas tienen perfiles y objetivos diferentes, pero en todas se advierte la preocupación por mantener y elevar la inversión educativa y garantizar adecuados niveles salariales para el ejercicio de la docencia.
Un cambio de paradigma en la inversión educativa
En el año 2005 se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo (nro. 26.075), una normativa nacional que significó un cambio de paradigma para el flujo de recursos del sector y para la evolución del salario docente. Esta ley marcó un hito en la medida que, además de obligar a los Estados (nacional y provinciales) a invertir no menos del 6% del PBI en educación, ciencia y tecnología hacia el año 2010, logró articular una estrategia política y financiera que permitiera generar ese salto cualitativo en los recursos destinados al sector. El cumplimiento, en alto grado, de las metas generales de inversión fue posibilitado no solo y, probablemente, no principalmente por la ley, sino por un contexto económico y fiscal expansivo, así como por la voluntad política de volcar recursos hacia el sector educativo. También es necesario destacar el papel que pudo haber jugado la presión gremial para hacer efectivo el cumplimiento de las metas financieras. De hecho, entre 2005 y 2010, el 78% del incremento de los fondos para educación, se explicó por el gasto en personal (Morduchowicz, 2014).
El significado de esta ley tiene que ser puesto en el contexto histórico de las décadas previas. La década del ochenta había estado marcada por el crónico estancamiento económico y la crisis fiscal; la del noventa, por las políticas de ajuste estructural y la larga recesión iniciada en 1998; el estallido final de la denominada “Convertibilidad” en los años 2001-2002, es el corolario de este proceso. Ese contexto marcó una permanente y severa restricción en el flujo de recursos para la educación. En la década del ochenta, la inversión promedio como porcentaje del PIB, había sido del orden del 2%; en los noventa, había llegado al 4% y alcanzado un pico cercano al 5% en 2001 debido, no al incremento de la inversión educativa, sino al inédito derrumbe del nivel de actividad económica. Hacia el año 2011, finalizada la etapa abarcada por la ley de financiamiento (2005-2010), el consolidado de gasto en educación (Nación más provincias) se ubicaba algo por debajo del 6% del PIB. Más allá de que las diferentes estimaciones del PIB arrojan indicadores de inversión educativa variables, la evolución relativa evidencia un incremento de los recursos educativos superior al 40% (cuadro 1).
Cuadro 1. Inversión consolidada en educación como porcentaje del PIB y cantidad de alumnos (en millones) del sistema educativo formal (incluye modalidades y universidades). Total País. Años 2001 a 2011
Nivel de actividad. Variación interanual |
Inversión educativa
|
Inversión educativa
|
Alumnos
|
|
| 2001 | 5,1% | 12,0 | ||
| 2002 | 4,3% | 12,1 | ||
| 2003 | 8,8% | 4,0% | 12,1 | |
| 2004 | 9,0% | 4,1% | 3,1% | 12,2 |
| 2005 | 9,2% | 4,6 % | 3,6% | 12,1 |
| 2006 | 8,5% | 5,0 % | 3,8% | 12,3 |
| 2007 | 8,7% | 5,4 % | 4,0% | 12,3 |
| 2008 | 6,8% | 5,8 % | 4,4% | 12,6 |
| 2009 | 0,9% | 6,4 % | 4,9% | 12,8 |
| 2010 | 9,2% | 6,2 % | 4,7% | 13,1 |
| 2011 | 8,9% | 6,5 % | 5,2% | 13,1 |
| Var. 2005-2011 | 51,1%* | 41,3% | 44,4 % | 8,3% |
Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013; Anuarios estadísticos de educación y Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012.
* En el caso del nivel de actividad, el indicador remite al incremento acumulado 2005-2011.
¿Cuánto mejoraron los salarios docentes?
Uno de los impactos más visibles del período de la ley es la mejora real del salario docente. Los trabajadores de otras actividades económicas también experimentaron, en el mismo período, una recuperación de sus ingresos reales, lo que se explica por la fase de intenso crecimiento económico acompañada por políticas laborales y salariales activas. Sin embargo, la recomposición salarial en la actividad docente habría estado por encima del promedio del resto de los trabajadores, mejorando la posición de los docentes y de sus hogares en la estructura de distribución del ingreso.
El análisis de la evolución real de los salarios de los docentes enfrenta diversas dificultades. La más expresiva de ellas se produce por la sistemática subestimación del indicador de precios del INDEC en el período en cuestión (en rigor, desde 2007), lo que impide realizar adecuadas correcciones en los salarios de años sucesivos para evaluación la variación real de su poder de compra. Si bien es posible utilizar indicadores de precios alternativos, ninguno de ellos goza de suficiente solidez como el que podría tener un índice oficial. Una estrategia alternativa es comparar la evolución de los sueldos de los docentes con la observada en otros colectivos de trabajadores, algo que es posible hacer a partir de la información sobre ingresos laborales que las personas declaran en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Con esta información, se puede calcular un indicador simple que señale “cuánto más o cuánto menos” ganan los docentes con respecto a otros grupos de trabajadores o, directamente, al resto de los trabajadores ocupados.
El objetivo de la comparación que se presenta a continuación no es evaluar si los docentes ganan más o menos que el resto de los trabajadores en un momento dado, sino analizar cómo evolucionó esa relación entre los salarios de los docentes y de otros asalariados. El gráfico 1 presenta dicha evolución a partir tres medidas estadísticas: media, mediana y media recortada al 5%. El indicador construido refiere al ingreso medio horario de la ocupación principal de los docentes y del resto de los trabajadores (se incluyen a los del sector público y privado), el cual surge de una división entre el total de ingresos laborales mensuales percibidos por los asalariados en la ocupación a la que destinan mayor cantidad de horas semanales, y la cantidad total de horas trabajadas en esa ocupación. Si se considera la media (serie inferior de las representadas en el gráfico 1), se advierte que en 2003 un docente ganaba, por hora trabajada, un 44% más que el resto de los asalariados. Hacia 2009, la diferencia se había incrementado hasta el 76%, siempre a favor de los docentes. En el año 2011, la distancia entre el salario horario docente y el del resto de los trabajadores se había estrechado levemente: ese año, un docente ganaba un 63% más por hora trabajada que el resto de los asalariados.
Gráfico 1. Relación entre los ingresos horarios de la ocupación principal de los docentes y los del resto de los trabajadores asalariados Media, mediana y media recortada al 5%. 28 aglomerados. Años 2003 a 2011 (segundos semestres)
Fuente: elaboración propia en base microdatos EPH-INDEC, años 2003-2011, 28 aglomerados.
Más allá de los matices analíticos que ofrecen las diversas medidas, hay tres rasgos generales que se pueden advertir en esta comparación: a) una mejora relativa de los ingresos de los docentes con respecto al resto de los trabajadores cercana al 50% entre 2003 y 2011; b) un pico en esa fase de mejora que se encuentra en 2009 para luego descender algunos puntos; c) un inicio de esa fase de incremento que es previa a la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo en 2005.
Un rasgo adicional para caracterizar lo sucedido en este período es que disminuyó la dispersión de los ingresos de los docentes, una reducción que se debe a la mayor homogeneidad provincial de los salarios. Los resultados provenientes del Informe Indicativo de Salarios Docentes (CGECSE del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación) revelan una disminución en la dispersión salarial entre provincias en todos los cargos. Al respecto, vale la pena consignar que el coeficiente de variación del salario de maestro pagado en las 24 provincias se redujo de 26,9% a 21,8% entre 2004 y 2010. Otro indicador que da cuenta de los mayores niveles de igualdad salarial entre jurisdicciones, es la brecha salarial del cargo de maestro entre las cinco provincias con salarios docentes más altos y las cinco con salarios más bajos: mientras en 2004 esa brecha era exactamente 2 (los docentes de las provincias más ricas ganaban el doble que los de las provincias más pobres), hacia 2010 la distancia se había reducido a 1,68 (Cuadro 2). Por otra parte, hay que señalar que, durante el período se comprimió la pirámide salarial al interior de algunas jurisdicciones debido a incrementos más marcados en el salario correspondiente al cargo del docente que se inicia. Los impactos del posible achatamiento en la pirámide salarial, deben ser objeto de un análisis particular, que tenga en cuenta consecuencias no deseadas en aspectos relacionados con la carrera y/o el desempeño docente.
Cuadro 2. Salario de bolsillo del cargo de maestro de jornada simple con 10 años de antigüedad en cada jurisdicción. En pesos. Valores constantes e indicadores de dispersión. Meses de diciembre de 2004 y de 2010
| Provincia | 2004 | 2010 |
| Buenos Aires | 504,92 | 2.145,96 |
| CABA | 580,61 | 2.244,19 |
| Catamarca | + 774,19 | 2.213,25 |
| Chaco | 594,67 | 2.610,44 |
| Chubut | + 756,23 | 2.567,98 |
| Córdoba | 732,08 | + 2.776,06 |
| Corrientes | – 410,15 | – 1.989,25 |
| Entre Ríos | – 422,31 | 2.160,41 |
| Formosa | – 446,30 | – 1.967,78 |
| Jujuy | 542,33 | 2.316,69 |
| La Pampa | + 742,94 | + 3.238,00 |
| La Rioja | 661,30 | 2.409,50 |
| Mendoza | 612,99 | – 1.906,07 |
| Misiones | – 392,31 | – 1.840,00 |
| Neuquén | 713,10 | 2.600,54 |
| Río Negro | 530,46 | – 2.041,12 |
| Salta | 612,30 | 2.539,40 |
| San Juan | – 497,97 | 2.362,06 |
| San Luis | 582,73 | + 2.680,41 |
| Santa Cruz | + 1.118,08 | + 4.257,07 |
| Santa Fe | 650,00 | 2.597,23 |
| Sgo del Estero | 649,14 | 2.216,11 |
| Tierra del Fuego | + 938,95 | + 3.451,42 |
| Tucumán | 536,09 | 2.606,25 |
| Promedio | 625,09 | 2.489,05 |
| Desvío standard | 168,03 | 542,34 |
| Coeficiente de variación | 26,9% | 21,8% |
| Promedio 5 mayores (+) | 866,08 | 3.280,59 |
| Promedio 5 menores (-) | 433,81 | 1.948,84 |
| Brecha +/- 5 | 2,00 | 1,68 |
Fuente: elaboración propia en base a Informe Indicativo de Salarios Docentes, Ministerio de Educación de la Nación
Más allá de que los indicadores presentados describen una situación de mejora relativa en el promedio general y en la dispersión de los salarios docentes en el período abarcado por la ley, queda por develar cuánto se incrementaron, en términos reales, los salarios de los maestros. Debido a la imposibilidad de contar con un indicador de precios confiable para el período, es posible que nunca lo sepamos con precisión. De todos modos, sí sabemos que el incremento relativo de la inversión en educación fue del orden del 40% en el quinquenio abarcado por la ley; que esa variación fue sobre un PIB que tuvo un incremento acumulado del orden del 50%; y que casi el 80% de los nuevos recursos que se invirtieron en educación se destinaron a personal. Estos datos permiten advertir la importancia que tuvo esta etapa para el sueldo de maestros y profesores. Los años posteriores al cierre de esa fase (2011 en adelante), están marcados por otra realidad en la que, tanto las variables macroeconómicas como las actualizaciones salariales del sector, tuvieron un desempeño menos satisfactorio.
Deuda por educación
La presentación en 2016 de distintas iniciativas parlamentarias para sancionar una nueva ley de financiamiento educativo, se opera en un escenario muy distinto al existente cuando se sancionó su homónima en 2005. El punto de partida actual es superior, no solo respecto al flujo de recursos con que cuenta el sistema sino también en cuanto a su institucionalidad, un piso alcanzado que está muy lejos del surgido luego de la crisis de los años 2001 y 2002. Si bien este es un aspecto a cargar en el haber de una posible nueva iniciativa de incremento estructural de los recursos para la educación, un contexto regional marcado por la caída de la posición económica de los países en el mercado internacional, así como el marco de políticas de sesgo restrictivo en lo social por parte de los nuevos gobiernos, pueden marcar límites muy claros a la estrategia. El crecimiento del endeudamiento y de los servicios de deuda que ya el año que viene la Argentina deberá pagar con creces, establecerá nuevas restricciones para la inversión pública en educación: mientras en 2016, el Estado nacional destinó $ 0,85 a pagar deuda por cada peso que invirtió en educación, en 2017 gastaría $ 1,55 en deuda por cada peso destinado a educación. Por eso es que la posible sanción de una nueva ley de financiamiento puede resultar poco eficaz, si el conjunto de la estrategia económica y las decisiones políticas, no acompañan ese proyecto.
Fuentes y documentos
Conversaciones necesarias 